人民币国际化的法律保障机制

张 西 峰

(中国政法大学 国际法学院，北京 100088)



·“一带一路”战略研究·

人民币国际化的法律保障机制

张 西 峰

(中国政法大学 国际法学院，北京 100088)

作为与国家命运相联系的重大课题，人民币国际化战略的实施能为中国带来重大利益，但与此同时，人民币国际化也存在一系列风险。因此，要在全球范围内构建人民币业务经营权，实施人民币业务监管权，增强人民银行的独立性，完善人民币发行制度，为人民币国际化提供法律保障机制。

人民币国际化；法律保障机制；经营权；监管权；人民币发行制度；“一带一路”

“一带一路”和人民币国际化是中国在21世纪提出的两个举世瞩目的重要战略。政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通是“一带一路”建设的核心目标，而基础设施建设、资源合作、贸易、投资等具体的区域经济合作内容又都离不开货币，“一带一路”“五通”目标的实现与人民币国际化道路相互促进、相辅相成。“一带一路”投融资活动使用人民币有助于推动人民币成长为成熟的国际货币，由人民币作为区域贸易和投资的计价货币也有利于区域内的资金融通，可以促进区域贸易和经济的一体化[1]。鉴于中国是“一带一路”战略中金融支持的组织者、资金的重要提供者，所以人民币毫无疑问应该成为基础设施融资的关键货币。

“我国要走向世界舞台的中心，人民币必然要经受国际化的洗礼。货币的国际化是一国综合实力在货币形态上的反映。”[2]进入21世纪，全世界都在关注人民币。尽管人民币国际化的道路充满风险，但中国必然要开展跨境人民币业务，推进人民币国际化战略，使人民币的国际地位与经济规模相适应，从而在国际经济活动中更好地维护人民币所能带来的国家经济利益、政治利益和居民财产利益。

作为与国家命运相联系的重大课题，人民币国际化必将对中国宏观调控方式、资本市场开放程度、资本项目可兑换性推进、汇率利率市场化提速、金融监管理念变革、金融强国建设、国际货币体系完善、全球金融平衡发展等产生深远影响。本文在分析人民币国际化现状和风险的基础上，重点探讨人民币国际化的法律保障机制。

一、人民币国际化的现状

人民币国际化战略的推进，以2009年《跨境贸易人民币结算试点管理办法》的颁布实施为标志。此后，有关部门先后出台了《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》《跨境人民币收付信息管理系统管理暂行办法》《境外直接投资人民币结算试点管理办法》《关于明确跨境人民币业务相关问题的通知》《关于扩大跨境贸易人民币结算地区的通知》《外商直接投资人民币结算业务管理办法》《境外机构人民币银行结算账户管理办法》《关于境外人民币清算行等三类机构运用人民币投资银行间债券市场试点有关事宜的通知》《基金管理公司、证券公司人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》《关于境外投资者投资境内金融机构人民币结算有关事项的通知》等规范性文件。

自推进人民币国际化战略以来，中国已初步建立了以市场需求为导向，丰富多样、便利通畅的人民币跨境循环使用渠道，境外人民币存量已具有一定规模。中国人民银行公开发布的《人民币国际化报告》(2015年)显示，据环球银行金融电信协会(SWIFT)统计，2014年12月，人民币成为全球第二大贸易融资货币、第五大支付货币、第六大外汇交易货币。根据中国人民银行的公开数据，2015年上半年，以人民币进行结算的跨境货物贸易、服务贸易及其他经常项目、对外直接投资、外商直接投资分别发生3万亿元、3 711亿元、1 670亿元、4 866亿元。截至2016年6月，中国人民银行已与35个中央银行或货币当局签订了双边本币互换协议，总金额达33 257亿元人民币；截至2015年9月29日，已在境外设立人民币清算行20家；截至2015年4月，不含主权财富基金和其他国家央行，进入中国债市的外国投资机构总数达152家；截至2016年6月，人民币合格境外机构投资(RQFII)额度总计14 600亿元。人民币在跨境贸易结算、对外直接投资、外商直接投资、对外项目贷款、证券市场投资等业务中得到越来越广泛的使用，跨境人民币业务粗具规模。

从宏观层面看，推进人民币国际化战略能够促进我国国际贸易、国际投资以及国际融资的发展，推动中国金融领域的全面深化改革，提升中国在国际市场上的金融资源配置能力，有利于国际货币体系的改革和完善，促进国际货币体系走向“多元制衡”。从微观层面看，人民币跨境使用可以有效降低相关企业在国际贸易、国际投资以及国际融资等领域的成本及风险。具体而言，从事国际经济活动企业的汇兑成本和资金使用成本得以降低，资金使用效率得以提高，汇率风险可以合理规避，融资渠道得以拓宽。人民币跨境使用有助于境内企业和金融机构在更大范围内、更高层次上实施资源的配置。

总之，人民币国际化有利于中国企业国际竞争力的提升。目前，人民币国际化正从跨境贸易向跨境投融资、从结算货币向计价货币、储备货币等方面加速发展。人民币于2016年10月1日加入特别提款权 (SDR)之后，即成为与美元、欧元、英镑和日元并列的第五种SDR篮子货币，具备国际储备货币的职能。人民币在国际经贸活动和国际货币体系改革中的作用正在不断增强。随着“一带一路”战略和人民币国际化战略的推进，厘清人民币国际化面临的风险，提出人民币国际化的法律保障机制，已经成为中国当前迫在眉睫的重大课题。

二、人民币国际化的法律风险

(一)人民币现金国际化的法律风险

人民币现金国际化的最大法律风险来源于主权风险。当代信用货币已成为以国家信用为基础、以货币发行国法律为货币权利(力)来源的“主权货币”，而非传统的“金属本位制度”或“金汇兑本位制度”条件下的特殊物权财产[3]。主权信用货币是货币发行国(或国家联盟)主权的代表，任何主权国家(或国家联盟)均有权发行信用货币，并通过法律赋予其发行的信用货币在本货币区域内无限法偿的法律地位。主权国家(或国家联盟)依据货币主权原则有权禁止外币在本货币区域内流通。如果相关国家(或国家联盟)通过法律明确禁止外币在本货币区域内流通，人民币现金在其货币区域内流通就处于非法状态，将得不到任何法律保障。主权国家(或国家联盟)亦存在默示放弃货币主权、不主动禁止外币现金在其货币区域内流通的情形，比如，中国周边许多国家默许人民币现金在其境内支付和消费。但这仅构成一种事实状态，是一种默示，无法对抗强制性法律规定，具有潜在的法律风险，不利于人民币境外流通范围的进一步扩大和流通量的进一步增加。

“一国或一定区域内的法定货币具有严格的法定性和地域性，一旦外币在本货币区域内流通，必将在部分流通领域对本币构成替代，本国或本地区的货币主权就会受到侵犯。”[4]“在一国内，国家发行的主权货币可以通行无阻，这是以国家强制行使的法律约束力为保证的。而一旦出了国境，国家所赋予主权货币的普遍接受能力随即消失。”[5]因此，各国普遍享有的货币主权是人民币现金国际化的最大法律风险。

“伪变造货币”是人民币现金国际化的另一风险。“纸币流通的广度同出现假票的可能是正比例关系”[6]。法定货币国际化不可避免地会遭遇“伪变造”问题。随着人民币在境外流通的范围不断扩大，在境外伪变造人民币的潜在利益将会剧增，境外的犯罪分子伪变造人民币的犯罪动机将会增加。在极端的情形下，敌对国家和势力还可能会出于政治等原因有组织地伪造人民币。在国际化过程中，人民币现金在境外被“伪变造”不仅会给中国造成直接的经济损失，而且还会损伤人民币的国际信誉和地位。人民币现金在境外被“伪变造”的情形如果得不到有效遏制，必将影响居民和非居民对人民币的信心，进而会妨碍人民币发挥贸易结算、计价、价值储藏等功能，危及中国金融体系，甚至导致人民币国际化的失败。

人民币现金国际化的风险还表现在境外通过“地摊银行”等非正规金融方式进行兑换或结算等。“地摊银行”结算使得人民币跨境流通脱离国际收支申报体系和国家金融监管体系，导致中国人民银行很难准确和全面地掌握现金结算的总量及变化。现金结算的方式还将助长走私、“洗钱”等非法行为，增加中国人民银行金融监管的难度，危害中国的金融稳定和现金持有人的人身安全。此外，人民币现金国际化还会产生在境外被故意毁损、图样在境外被非法使用等风险。

(二)人民币财产国际化的法律风险

根据原生财产和衍生财产理论，货币财产是法定货币的转化形式，具体表现为银行存款、电子货币、货币票据和支付凭证等。存款货币及其衍生的各种货币财产是以法定货币为基础、在法定货币基础上衍生出来的财产权，是以法定货币表示的、能够用于国际结算的各种支付证券。从本质上讲，货币财产不是法定货币，而是由法定货币衍生出来的金融资产。与主权货币现金国际流通中面临的法律问题不同，对于以存款货币为代表的货币财产，只要交易双方接受，并被双方国家法律允许，就能实现国际流通，就可以实现主权货币功能的国际化。人民币财产是人民币现金的衍化形式，主要表现为人民币存款、人民币电子货币、人民币票据和支付凭证等。主权货币财产不是由国家货币法律直接规定的，具有相对的地域性。

人民币财产国际化的法律风险与人民币现金国际化的法律风险不尽相同。人民币财产国际化的法律风险首先表现为货币政策失效。伴随着人民币国际化战略的推进，以人民币表示的国际资本跨越国境的流动必将影响中国货币政策的独立性。根据经济学中的“三元悖论”理论，在开放经济条件下，一个国家的货币制度有三个基本目标，即货币政策独立性、固定汇率制、资本自由流动，而这三个目标不可能同时实现，一国最多只能同时实现两个目标而放弃另外一个目标[7]。人民币国际化使得资本自由流动变成现实，中国货币政策的调整会导致以人民币表示的国际资本大规模回流或者流出，从而国家通过货币政策进行宏观调控的能力将被削弱，货币政策的操作空间减少，效果难以保障。同时，随着人民币国际化战略的推进，境外主体将会大量持有人民币财产，从而中国人民银行在制定和实施货币政策时，就会受到境外持有人民币财产的主体及其政府所施加的压力。人民币一旦成为国际货币，中国人民银行的货币政策还将对相关国家的经济发展造成直接或间接的影响，相关国家必将要求中国人民银行在制定货币政策时考虑其利益。在人民币国际化的背景下，如何灵活运用货币政策工具，保障国内货币政策的有效性，确保《中国人民银行法》所规定的货币政策目标的实现，将是中国人民银行所必须面对的前所未有的挑战。

其次，人民币财产国际化的法律风险还表现为国内金融市场的风险。在理论上，人民币财产不被境外主体持有就不可能遭受投机冲击。然而，伴随着人民币国际化战略的推进，境外主体持有的人民币财产总量将会剧增，以人民币财产进行的跨境投资活动和融资活动将会增加，国际金融市场与国内金融市场的联系将更加紧密。在此条件下，国际投机者如果想恶意冲击中国的金融市场，就会从境外筹集大量的人民币财产，入境进行高风险投资。毫无疑问，热钱的跨境流动容易冲击金融业，从而造成市场泡沫。从外汇管理的角度来看，国家控制本币财产的跨境流通与控制外币财产跨境流通的宽严程度并不一样，国内的金融市场更容易受到冲击。而国内金融市场的稳定与否必将影响人民币的价值稳定性及可预测性。如果中国金融市场不稳定，持有人民币的主体的信心将会受到影响，有可能在国际外汇市场上抛售人民币，此种情形的出现将有可能导致人民币国际化战略的失败。

三、人民币国际化的法律保障措施

(一)在全球范围内构建人民币业务经营权

境外持有人民币的主体，为了实现其货币财产权，最普遍的选择是将其持有的人民币存入当地金融机构。随着人民币在境外的流通与沉淀，在全球范围内构建人民币业务经营权，对于人民币国际化战略的推进不仅意义重大，而且具有紧迫性。只有建立广泛的境外人民币业务经营机构、合理确定经营范围、形成便捷高效的结算清算网络，才能为境外主体在经济活动中以人民币计价、结算和交易创造便利，才能为人民币的可自由兑换性、普遍接受性和可偿付性提供条件，才能为人民币国际化提供法律上的保障。

就设立境外经营人民币业务的金融机构而言，东道国内的金融机构的设立需符合东道国法律规定的设立条件，其经营人民币业务的范围亦由东道国依其国内法确定。经营人民币业务的外资金融机构，母国和东道国在各自的范围内享有设立批准权。一国境内的外资金融机构人民币业务经营范围取决于该国相关的法律规定。

商业银行既是经营货币业务的主体，也是货币流通的中介。人民币在境外存贷、流通、结算等业务的开展，需要遍布全球的商业银行经营人民币业务。在推进人民币国际化战略背景下，中国大型商业银行应做出全球布局，在符合中国法律及东道国法律规定的情形下，在境外设立分支机构，形成全球的人民币业务网络和资金网络。按照境外主体和中国企业“走出去”的金融需求，开展跨境人民币业务，实施国际化经营战略，在海外合理配置人民币资本，支持中国公司企业实施国际化经营，为境外人民币的流通提供便利。中国商业银行在全球范围内经营人民币业务应成为促进人民币在境外被用于贸易与投资等实体经济领域的强大市场力量，从而确保人民币财产在全球范围内具有安全性、流动性、收益性和便利性，增强境外主体持有人民币财产的意愿。

主权货币的国际化使得以该货币进行的存贷款、投资、商品及服务的交易主要以该货币发行国的商业银行为中介。毫无疑问，一国货币的国际化能为本国的商业银行创造出更多的业务和利润。只有通过商业银行等正规金融渠道为境外主体开立人民币账户，办理人民币存款、贷款、兑换、银行卡、汇款、代付、项目融资、信用证境外融资等业务，才能在制度上避免现金境外流通的主权风险，减少“地摊银行”结算，遏制通过人民币现金境外流通进行的走私、“洗钱”等非法行为。为了完善和扩大人民币跨境支付结算系统，中国可与人民币境外流通的国家以双边协议或多边协议的方式建立人民币双边或多边清算体系，提升人民币的国际竞争力，为人民币的境外流通提供法律保障。

另外，“要使人民币国际化健康发展，就要创建具有相当深度、广度以及流动性的金融市场，以满足市场主体对人民币的投资和储蓄需求。”[8]发达的金融市场将使人民币处于国际金融业的中心，为人民币的国际使用提供必不可少的条件，人民币国际化必须要有一个发达的、与世界紧密联系的金融市场[9]。当今世界经济高度一体化、金融化，货币最大的使用者是金融投资者。国际货币的发行国应具有足够强大的金融市场，确保持有该货币财产的主体具有投资和交易的便利性。只有能够将其持有的人民币财产不受限制地投资到相关的市场，实现货币财产权，境外主体才愿意持有人民币财产。因此，中国应该从法律制度层面进一步提升金融市场的广度、深度和开放度，积极构建、完善金融市场，增强金融市场的活力，提升金融运作效率。具体措施方面，可增加人民币合格境外机构投资(RQFII)额度与投资范围，降低境外机构投资者进入中国金融市场的准入门槛，扩大境外主体人民币直接投资领域，完善境外发行人民币债券法律制度，完善境外人民币贷款制度，完善境内企业到境外发行以人民币计价的股票制度，提升我国国债市场的国际化程度，建设境外人民币市场。同时，还应从法律制度层面逐步放开资本项目，提升人民币的可自由兑换性。

从长远来看，应及时整合与人民币国际化有关的政策法规，使部门规章性的规范性文件上升到法律层面。要为跨境人民币支付清算制定专门的法律，明确各方主体的权利与义务，为全球范围内的人民币业务经营权提供法律保障。

(二)在全球范围内实施人民币业务监管权

保证中国的金融安全，是推进人民币国际化战略的重中之重。如果没有良好的法律制度保障，无论是出于套利还是出于投机所导致的人民币大规模跨境无序流通必然对中国金融系统安全构成重大威胁。

境外人民币市场规模的扩大，客观上要求传统的局限于国内市场的人民币监测体系能够进一步延伸到境外市场。因此，中国应建立全方位的人民币跨境流动监测体系，加强对全球范围内人民币流通情况的统计监测。中国人民银行应会同边境海关和边境检查等部门做好监测统计工作，准确掌握人民币跨境流动的规模、流动方向、兑换数量以及境外沉淀量，防范人民币大规模跨境无序流通可能造成的金融风险。构建有效的金融监管体系的一个重要目的就是对扰乱金融秩序的大规模资本进入、特别是热钱的跨境流动进行监控，及时防范由于资本大规模流入所诱发的高风险投资等行为，及时阻止泡沫的产生。同时，也要警惕和监控热钱外逃，防范大规模资本流向的突然逆转，从而防止泡沫突然破裂对整个金融体系乃至宏观经济造成灾难性冲击。

人民币国际化意味着中国商业银行的国际化业务将不断扩展，以属人管辖权为依据，中国人民银行可以要求中国商业银行提供其境外分支机构业务活动与经营管理情况的详细资料，通过并表监管，掌握人民币境外流通情况。这符合巴塞尔银行监管委员会对跨国银行及其海外机构由母国实行并表监管的要求。然而，受属地主义原则限制，中国事实上不可能对境外人民币流通实施严格监管。通过对中国商业银行境外分支机构流通的人民币实行并表监管的成效取决于人民币境外流通国(或地区)监管的有效性。在此条件下，唯一可行的办法是中国人民银行同人民币境外流通国(或地区)货币监管当局合作，委托其代为监督管理；境外经营人民币业务的商业银行，按照东道国法律监管要求及通常规则开展人民币业务。境外流通国(或地区)对人民币在其境内流通有效监管的途径之一是实施人民币账户监管。人民币国际化将推动金融机构的国际化业务不断扩张，国内金融市场和国际市场的互动和联系也会不断增强，中国与人民币境外流通国(或地区)的监管当局应该进行协作，相互配合，合理分配监管责任，在各自的职责范围内对人民币的国际流通实施有效监管。

发行货币是一国的主权，不受他国的干涉，因此，其他国家不能伪造该国的货币，对此存在国际习惯法[10]。国际法已确立了这一原则：预防和惩处伪造外国货币的犯罪行为是每个国家的责任[11]。美国最高法院在判决中指出，国际法要求每一国家的政府“合理谨慎”(due diligence)地防止在本国领域内针对别国或其人民的不法行为。因此，一国有义务惩治其管辖范围内伪造别国货币的行为。*US v. Arjona (1887) 120 US 479, 483. See also US v. Grosh (1965) 342 F 2d 141 or 35 Int LR 65.货币发行国通常规定任何社会主体不得伪造和变造其货币，不得出售、购买、运输、持有和使用“伪变造”的货币，不得故意毁损或损伤法定货币，不得非法使用法定货币图样。纵观各国刑法史，在外国货币的刑事保护方面经历了一个由国家主义向世界主义的发展过程，越来越多的国家转而强调对外国货币的一体保护，对于罪名和法定刑规定也不再区分[12]。《制止货币伪造国际公约》(the Convention for the Suppression of Counterfeiting Currency)规定伪造货币是国际犯罪的一种。如果一国法定货币在境外出现被“伪变造”的情形，管辖权的行使具体来讲有五种情形：境外主体在境外实施伪变造本币的行为，其结果影响了本国的重大利益，依保护管辖原则，货币发行国享有管辖权；由于伪变造货币行为是各国公认的犯罪行为，境外主体在货币发行国境外实施的伪变造本币的行为，无论该犯罪行为的结果发生在何处，伪变造行为地国依属地管辖原则都拥有管辖权；境外主体在货币发行国境外实施伪变造本币的行为，该犯罪行为的结果发生于另一国或该犯罪行为完成于另一国，则伪变造结果地国依属地管辖原则拥有管辖权；伪变造他国法定货币的属人国，依属人管辖原则拥有管辖权；《制止货币伪造国际公约》成员国，依普遍管辖原则，对伪变造货币的行为享有管辖权。对于在境外发生的伪变造人民币的犯罪行为，中国可针对不同情形，采取不同对策。

(三)增强人民银行的独立性，完善货币发行制度

货币作为承载着信用关系的纽结(nexus)，体现着人们在市场交易和社会交往中的平等地位与互利关系。但只有价值稳定的货币才能发挥此等功能，如果货币价值大起大落、剧烈变动，市场交易主体就难以做出稳定的交易预期，交易秩序将会变得紊乱，财产保护也会落空。因此，币值稳定是人们认可货币的基础，是货币的质的规定性[13]。一种货币要成为国际货币，应具备良好的品质。金属本位时代“劣币驱良币”，格雷欣法则起作用；信用货币时代是良币压倒劣币、强币压倒弱币的时代，国际货币新旧交替的实质是“良币驱劣币”。要想成为国际货币，首先要成为良币，而良币至少应具备三要素，即可兑换性、对内稳定和对外稳定[14]。“货币的国际化，需要该国货币的币值稳定，包括对内和对外的价值稳定。”[15]蒙代尔在对国际货币史的研究中指出，“在数千年的历史长河中，强势货币总是在国际竞争中驱逐弱势货币，夺得支配地位。”“内在一致、高度稳定、质量优越是伟大货币的共同品质，它们将竞争胜出而成为国际性货币。”[16]一国货币要成为国际货币，取决于境外主体对该货币币值稳定的信心，而信心又来自主权货币流通的范围、货币政策的稳定、货币发行国的强大和持久。在主权货币国际流通的背景下，坚持本币币值的稳定有利于稳定市场预期，提高本币作为国际通用货币的信用基础；而货币币值的稳定也减少了投资者为规避汇率风险而产生的成本。境外主体持有某个国家的货币财产，主观上肯定期望该国货币能够保值升值，如果所持有的外币贬值的话，则意味着其投资收益兑换成本币时将受到损失[17]。

信用货币只是符号，在本质上信用货币是信用，信用本身是一种承诺，是一种价值的保证。如果没有信用，货币滥发必将导致纸币贬值。而信用的价值，在根本上依赖货币发行区域的法治环境，货币的信用要靠法律制度来维护。

中央银行的主要职责是发行货币，保证币值的稳定，促进经济平稳增长。在发行货币时，要按照经济增长的需要发行，超发货币就会出现通货膨胀。“为了避免货币发行权被滥用，首先要保证中央银行的独立性。也就是说，要保证货币的发行者中央银行不受政府的各种影响，保持货币币值的稳定，中央银行需要独立。”[18]保持本币币值稳定，是本币成为国际货币的基本前提。国际货币的发行国必须能在巨额资本跨境流动的情况下保持其币值稳定。为此，须在法律层面确保中央银行的独立性，为中央银行实施稳健的货币政策创造良好的法律制度基础。央行独立性在法律上也有显著意义，能堵住政府利用央行征收铸币税和弥补财政赤字但又不需承担责任的漏洞，增加政府的可问责性和完善法治水平。但是，独立的央行也可能滥用权力，对央行的监督和其责任机制的设立关系币值稳定的目标能否实现。央行不受行政或议会控制却有权决定货币数量，如果没有责任机制的约束，就无法真正保证币值稳定[19]。根据《中国人民银行法》第2条、第7条的规定，中国人民银行具有相对的独立性，即独立于地方政府、各级政府部门、社会团体和个人，但服从国务院的领导。根据《中国人民银行法》第12条及《中国人民银行货币政策委员会条例》的规定，货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，其人员构成以政府官员为主。

在人民币国际化背景下，修改《中国人民银行法》及有关货币政策委员会的法律规定，增强中国人民银行和货币政策委员会的独立性，使其职责、组成、决策程序更加科学合理，建立决策机制，严格控制通货膨胀，确保人民币币值稳定，提高货币政策决策的民主化和透明度，从而确保货币政策的独立性、稳定性和权威性，实现货币政策目标。

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[责任编辑：朱 磊]

2016-10-10

中国政法大学校级项目“‘一带一路’战略的金融法治合作机制研究”(15ZFZ82003)

张西峰(1976—)，男，法学博士，副教授，中国政法大学金融法研究中心副主任，从事国际经济法、国际金融法研究。

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1002-462X(2016)12-0064-06