德宏农垦发展现状及改革创新路径探析

杨海东

（中共德宏州委党校，云南　芒市　678400）

德宏农垦发展现状及改革创新路径探析

杨海东

（中共德宏州委党校，云南芒市678400）

农垦是国有农业经济的骨干和代表，是推进我国特色新型农业现代化的重要驱动力。德宏农垦地处我国西南边陲，经过六十多年的发展改革，德宏农垦在维护边疆稳定和发展方面取得了重大成效。但在深化发展改革中也存在产业发展失衡、体制改革不顺、职工待遇落实难等问题。因此，要按照中共中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》的指示精神，明确德宏农垦改革创新原则，探索改革方针，对于德宏农垦进一步有序健康发展具有重要的促进作用。

德宏；农垦；现状；发展路径

德宏农垦是推进我国西南边疆地区特色新型农业现代化的重要驱动力之一，经过60多年的艰苦创业，德宏农垦已建成了一批具有一定规模的现代化国有农场和重要农产品生产基地，为保障我国粮食安全、支援国家建设和维护边疆稳定做出了一定贡献。但是随着我国社会经济的不断深化发展，德宏农垦也凸显出管理体制不顺、经营机制不活、社会负担重、政策支持体系不健全、生产经营困难等问题，已成为德宏农垦经济进一步发展的羁绊。为尽快解决德宏农垦发展存在的问题和困难，进一步推动德宏农垦社会经济健康和持续发展，按照中共中央《关于进一步推进农垦改革发展的意见》的指示精神，力争把德宏农垦改革发展成为适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制。故此，在全新一轮改革发展历程中，梳理德宏农垦发展困因，明确德宏农垦改革发展原则，探析德宏农垦发展路径，对于德宏农垦的深化改革和创新发展具有重要的促进作用。

一、德宏农垦发展基本情况

德宏农垦位于云南德宏傣族景颇族自治州，始建于1951年，地处东经97°32′～98°43′，北纬23°51′～25°21′的祖国西南边陲，垦区有遮放、瑞丽、畹町、陇川、盈江共5个农场174个生产队，总人口41958人，土地面积23万亩，分布于德宏全州二市二县境内。

改革开放以来，德宏农垦按照国家的战略定位和农工商综合经营的方针，不断适应市场需求变化，加大产业结构调整力度，通过创办农工商联合企业，在稳定提高农业基础的同时，加速发展和大力兴办工业和商贸服务业，逐步由单一经营农业，转变为第一、二、三产业并举、农林牧副渔全面发展模式。在三次产业结构中，农业生产能力有了一定提高，内部结构不断得以优化，各农场在巩固提升传统优势产业的同时，做大做优热带水果产业，积极发展养殖业，逐步形成规模合理、优势明显、特色突出、优势互补的农业产业体系。特色种植优势产品比重逐年增加，畜牧渔业比重逐年上升，为加工业的升级创造了条件。垦区的第二产业依托自身农产品优势，以甘蔗、茶叶等农产品加工业为主体，兼营建筑业。第三产业则以商贸流通业、餐饮酒店服务业、运输业等为主，近年比重增速较快。

在刚过去的“十二五”期间，德宏农垦坚持“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的改革方向，围绕“逐步建立政企分开、垦区统筹协调、充满活力的管理体制和经营机制，确保垦区加快发展、民生改善和社会稳定”的目标任务，全面推进德宏农垦改革发展工作，垦区经济社会得到健康发展。与“十一五”末相比较，“十二五”末德宏垦区实现生产总值42407.9万元，增加16663.21万元，增幅64.7%；橡胶、甘蔗等主产品产量稳中有增，咖啡、水果、石斛、畜禽产量取得一定增长。2015年，德宏农垦工业总产值达68503万元，初步形成了橡胶-咖啡、橡胶-茶叶、橡胶-水果及林下养殖的立体生态模式。

二、德宏农垦改革发展存在的问题

（一）产业结构不合理，第一产业比重偏高

产业结构合理化是产业间的聚合质量，它一方面是产业之间协调度的反映，另一方面还是资源有效利用程度的反映［1］。德宏农垦长期以来以第一产业为主导的扭曲的产业结构发展模式制约，造成经济发展封闭且缺乏变革动力，产品生产粗放缺乏精加工附加值低、产业链短，自身所具有的资源和区位的比较优势尚未转化为发展优势。劳动边际效率低，但是由于二、三产业发展滞缓劳动力需求弹性不足，不能提高大量就业岗位和较高的经济收益，没有足够的实力和引力吸纳转移劳动力人口。因而大量的人口聚集于劳动边际效益低下的第一产业，使得农场职工经济来源渠道窄、收益低。所以，优化和调节产业结构是实现德宏农垦经济进一步发展关键节点，也是实现职工增收的重要路径。帕西内蒂（L.L.Pasinetti）就指出“经济的增长是由结构变化引起的”更一般、更现实的情形［2］。

经过60多年的探索发展，德宏农垦生产结构发生了一定的变化，摆脱了传统的以粮食种植业为主的单一产业结构模式，进入了第一产业、第二产业和第三产业共同发展的阶段。但是这种“三次产业”结构发展仍处于初级形态，与高级化的产业结构模式存在一定差距。据《德宏农垦志》记载，自1955-2010年间，德宏农垦第一产业劳动力人数占各年总人数比处于逐渐上升趋势，第二、三产业劳动力人数却处于缓慢递减形态［3］。

说明德宏农垦产业结构处于低级发展模式，第一产业由于生产技术水平的变更滞缓，劳动效率没有得到提升。第二、三产业发展缓慢，不能提高经济收益而创造更多就业岗位致使缺乏吸纳劳动力能力，对劳动力需求容纳有限。此种发展形势致使德宏农垦第一产业劳动力人口聚居，产业分工有限，产品加工粗放附加值低，资本边际效益递减，二、三产业没有发挥效用，经济发展缺乏增长和质变的驱动力。

（二）农场管理体制不顺

德宏农垦自建立伊始就肩负有“开发边疆、建设边疆、保卫边疆”和“生产队、工作队、战斗队”的使命。因而德宏农垦在经济管理体制方面有别于一般的国有企业和集体经济，其具有企业性和行政性，既承担着经济发展建设任务，还行使着行政和社会管理的职责。

因具有企业和行政双重性，德宏农垦在经济生产中不免受到行政性管理模式束缚而不能完全依照企业“效益最大化原则”运行。行政性管理在特殊的时段利用行政手段集中了大量的人力和物力，有力地推动了农垦发展，但是在当前市场为主导的经济发展形势下，行政性的管理模式因对市场的预测有限而造成一定程度上无效或低效管理，加大了企业的运作成本。行政性管理中多现“照单生产”，此种方略能在一定程度上规避了竞争风险，有益于维持企业暂时性的生存运作，但是没有竞争的企业就会失去创新活力，没有创新也即企业技术更新缓慢，从而所存有的边际经济效益有限。例如为保证糖厂的原料供给，陇川拉线农场固定式地要求农场蔗农必须种植甘蔗，不许改种其他作物。自1956年至今几十年里，拉线很多土地都是年年种植甘蔗，从未更换作物，由于多年重复种植甘蔗，土地中甘蔗需要元素被吸收耗竭，甘蔗产量一年不如一年。农户为扭转这一问题，不断加大农药和化肥使用量，或是改种产量高但含糖少的甘蔗品种，导致蔗农种植成本不断攀升，在甘蔗价格没有上升情势下无形中减少了农户的经济收益。另一方面，蔗农上交的甘蔗含糖率低，糖厂在耗费同等成本时所获糖却减少，也加剧了糖厂的成本支出。因此，在政企不分的行政性管理模式下，无论是糖厂还是蔗农的经济效益都受损，从蔗农角度而言，影响了蔗农的生产积极性；从糖厂的角度而言，限制和阻碍了糖厂的优化升级发展。

政企不分的行政性管理模式还导致农场资源流失严重，难以聚集资本进行产业化升级发展。首先，农场土地资源流转随意，土地资源不能转变为发展资本。2010年，德宏农场属地管理后，农场土地因国有性和属于市政派出管委会主管而成为市级政府部门最容易获取征用的土地。这种征用不仅阻力小，而且通常征地补偿款拖欠不付，致使农场无资金安置原有职工和进行融资扩大再发展，土地资源不能化为资本用以支持农场产业结构的优化升级发展建设。譬如瑞丽农场，自2011年下半年以来，瑞丽农场在市委、市政府的统一安排部署下，已征土地8112.75亩。瑞丽农场管委会原计划通过土地转让筹集资金，用以开发和建设物流业，推进农产品的集散能力和产业结构的多元化发展，但至今还有50032.81万元征地补偿款尚未给付，因为资金补偿不到位，原来的计划也随即停滞。其次，农场企业属于市委直管，当企业盈利时相关主管部门以各种理由抽取很大部分利润。譬如2009年，糖业价格出现稳增，陇川拉线糖厂利润丰厚，当地政府部门得知糖厂盈利就无偿性地抽取了6000万。但是当企业存在亏损时，直管部门最多以银行贷款方式给予帮助，并没有直接性的资金扶持。

同时，行政性的参与使得德宏农垦企业对政府形成依赖，农垦管理者把向上级有关部门要资金、要项目成为工作重点，而自身企业的“造血”能力的强化构建则变为次要工作，最终导致了政府给予扶持就能维持企业运作，否则就是资不抵债，企业无力运作。

所以，德宏农场在政企不分形式下的管理模式，既束缚了农场企业追求效益最大化的经营原则，也造成农场资源的资本转化力不足等问题，既不利于企业进行资源整合和扩大再生产，还造成了农场资源流失，资源优势难以转化为发展优势。

（三）农场贫困面大，企业职工待遇落实难

德宏地处中国西南边陲，远离经济发达区，经济发达地区对其外溢性作用有限，同时开发程度有限，自身发展能力不足，贫困面广。德宏农垦5个农场中有3个国家级贫困农场，贫困人口达11308人，占垦区总人口的27%，农场债务包袱沉重。2014年末，5个农场账面资产总额4.53亿元，负债5.82亿元，资产负债率129%。2011年1月至2014年12月，德宏农垦各农场仅拖欠的养老保险费已达13.344万元，企业职工的应享受的相关待遇也难落实。

此外，德宏农垦在属地改革中推行“两个不变”方略，即国有土地性质不变和企业职工身份不变。“两个不变”方略的推行，使得农垦农户不能与其他农户同等享受国家的各类惠农政策，土地补偿、安置和社会保障不能得到有效落实和受益。

因此，德宏农垦改革过程中政策的系统性、协同性不够，职工利益落实难等问题的堆叠，引发一系列的矛盾，进而导致农垦企业职工到政府信访不断。据德宏州信访局统计，2010年，德宏农垦群众到州政府信访人数达80人，占全州信访总人数的5.8%，2014年则骤增至534人，占全州信访总人数的14.1%。

由上可知，当前德宏农垦发展存在着产业结构布局不合理、管理体制不顺和企业效益低等问题。这一系列问题的凸显制约了德宏农垦经济的良性有序发展，也削减了德宏农垦维护边境和发展边疆的职能。因此，化解矛盾，培植德宏农垦发展新动力，探索进一步推进德宏农垦发展路径方略成为当前亟待思考和实践的问题。

三、德宏农垦发展改革原则及路径分析

伴随经济全球化浪潮的席卷以及资源环境因素束缚力加剧，我国粮食安全保障和重要农产品有效供给面临艰巨的挑战。德宏农垦地处中国西南边境，在国家全局中的战略作用尤为突出。因此，德宏农垦必须适应新形势进行改革发展，努力践行中共中央最新制定的《关于进一步推进农垦改革发展的意见》的指示精神，明确德宏农垦改革创新原则，进一步优化和调整德宏农垦产业结构、创新完善体制改革，力争更进一步健康有序地推进德宏农垦改革发展。

（一）德宏农垦改革创新原则

2015年中共中央制定出台的《关于进一步推进农垦改革发展的意见》指示精神，明确提出了农垦改革必须“坚持国有属性、坚持市场导向、坚持分类指导、坚持统筹兼顾”等重要原则，结合德宏农垦发展形势和特点，新一轮德宏农垦体制创新改革应遵行如下几点：

1.坚持国有属性。德宏农垦改革发展过程中，要坚持社会主义市场经济改革方向，严格按照党中央、国务院的要求来进行改革发展，坚持服务党和国家的根本任务，坚持农垦系统的国有属性。

2.保障粮食供给目标。德宏农垦改革发展要以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为目标，通过推进农场企业化、垦区集团化改革，优化垦区资源配置，调整粮食种植结构，提高粮食生产和加工规模，完成保障粮食供给目标，充分发挥德宏农垦粮食有效供给和安边固疆的稳定器作用。

3.确保国有资产不流失。德宏农垦改革发展过程中要加强国有经济的主导地位，确保国有资本保值和增值，严防和杜绝国有资源资产流失。坚持以农为主，推进现代农业生产—加工—销售产业链打造建设，着力发展适度规模经营。

4.因地制宜。德宏农垦地处中国西南边陲，农垦的经营和发展情势与其他地区农垦存有一定差异，因而在改革发展过中必须坚持因地制宜原则，只有结合德宏农垦发展的实际情况，充分利用与缅甸毗邻的区位优势，坚持国际和国内两大市场统筹发展战略。

（二）德宏农垦发展改革路径

1.调结构、保增收，产业发展建设不断推进。德宏农垦应该在充分发挥蔗糖、茶叶、咖啡等特色优势产业稳步发展的基础上，围绕职工增收，大力发展特色种植及畜牧业发展，不断调整优化第一、二、三产业协调和高级化发展。改变传统仅注重数量不注重质量的粗放生产模式，摈弃过度消耗土壤肥力和滥用化肥、农药的生产种植形式，提高农产品质量，发展绿色生态农业，降低农产品生产成本，增强农产品的竞争力和有效供给力。充分利用德宏与缅甸毗邻的区位优势，大力倡导农产品“走出去”发展战略，利用国际国内两大市场，扩充产品销售市场，延伸产品销售链。

2.完善管理体制，促进农垦现代企业制度建设。德宏农垦管理体制应当适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点。以实现农场企业化为出发点，以现代企业制度为导向，建立与改革创新相适应的工作机制，主动谋求农场集团化改造，持续增强各级农场的生产能力和市场竞争力［4］。

首先，要建立“归属清晰，权责明确，流转顺畅的现代产权制度”。其次，要政企分开，农垦企业要以集团化、产业化、股份化为改革发展方向，以建立现代企业制度为目标，使农垦企业成为独立的市场主体和法人实体，实现自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束。选择经营管理好、产业特色明显、示范带动效应强、资源和区位优势较好的农垦企业，组建区域性农垦企业集团，通过垦区集团改革加强优势资源的聚集和整合。再次，要权责明确。合理确定德宏农垦企业所有者、经营者和劳动者各自的权利和责任以及利益关系。最后，要科学管理。在改革中农垦企业要根据相关法律法规建立规范的股东大会、董事会、监事会和企业管理规定，充分调动员工的积极性和创造性，全面提高员工素质。坚持并不断完善以职工家庭经营为基础，大农场统筹小农场的农业双层经营体制，强化农场的统一管理和服务职能，积极培育规模化的农业经营主体。

同时，积极推进农场办社会职能的改革。国有农场要构建党委领导，行政管理、生产经营、社区服务有效统筹的新型治理结构。要建立统一管理、权责清晰、分工明确、行为规范、运转协调的工作机制。真正把国有农场打造成为市场主体，建设成为生产力先进、群众安居乐业、生态环境良好的新型社区，引领中国特色城乡发展一体化进程。

3.以民为本，积极探索解决职工待遇问题。继续坚持“职工身份不变”的原则，争取落实国发〔2010〕11号文中“国家帮助云南农垦解决上交社保费困难的问题”这一政策，免除全省农垦企业欠缴的养老保险费，并从2015年起以省补为主、属地为辅的办法，每年给予各农场养老保险补助；鼓励有条件的县（市）置换国有农垦职工身份，职工变居民后与用工企业重新建立新型劳动关系或土地承包关系，减轻农场经济压力；理顺农场各种人群社会关系；探索国有农场农用地转让、抵押、担保的方式和途径，探索国有农场存量建设用地入市交易，允许农垦企业的生产经营性国有划拨建设用地和农用地可以采取作价出资（入股）、授权经营方式处置，并有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。

盘活土地资源，发挥农垦土地资源的经济化转化。加强土地利用总体规划及年度计划管理，严格执行土地用途管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，农垦建设用地指标须纳入州统筹安排，禁止擅自将农用地转为建设用地。切实落实耕地占补平衡制度，加快划定永久基本农田。严禁擅自收回农垦国有土地使用权，因公益性项目确需收回的要经原批准用地的政府或有批准权的政府批准，并按照有关规定予以补偿，妥善解决职工生产生活问题，依法安排社会保障费用。收回和出让农场土地使用权须严格按照国家和省补偿标准对农场予以补偿。经营性项目要保证农场的优先权，农垦现有划拨建设用地，经批准办理有偿使用手续后，可以转让、出租、抵押或改变用途，需办理出让手续的，可以采取协议方式。经营性项目占用农场土地必须严格按照国有建设用地招、拍、挂规范运作，土地出让资金州、县（市）留用部分全额返还农场。将农场土地通过评估注入企业资本，降低企业负债率，为企业搭建一个良好的融资平台和广阔的发展空间，充分盘活农垦的土地资源，实行多元化经营，促进第一、二、三产业融合发展，促进土地资源优势转化为经济发展驱动力，改变目前产业单一、弱小的局面，促进农垦产业转型升级。

［1］王春晖，郑若谷，余典范.中国产业结构变迁对经济增长和波动的影响［J］.经济研究，2011，（5）：5-8.

［2］L.L.Pasinetti.Structural Change and Economic Growth［M］.Cambridge：Cambridge University Press，1981：73.

［3］德宏州农垦志编纂委员会编纂.德宏农垦志（1951-2010）［M］.昆明：云南人民出版社，2011：90-91.

［4］李恩树，厉以宁.农垦改革核心在于双层体制建设［J］.中国农垦，2016，（1）：20-23.

（责任编辑：黄海涛）

2016年度中共德宏州委党校校级一类课题“德宏州农垦改革发展研究”项目（项目编号：dhzdx201601）。

杨海东（1987-），男，云南丘北人，中共德宏州委党校教师，硕士，研究方向：区域经济。