县级政府应急管理体系碎片化问题及其整合规制

赵杨

摘 要：“一案三制”是中国政府应急管理的基本体制，是指应急预案以及应急工作的体制、机制和法制，共同构成了应急管理的有机整体。但运用到县级应急管理中，“一案三制”却不同程度的显现出碎片化问题，这与县域突发事件的复杂性、综合性、高发性以及聚焦性有关，也与县级政府的职能分割性以及运行上的非程序性相关联。本文从县级应急管理的现状出发，探索应急管理体系碎片化的根本原因，并以整体性治理理论为依托，为整合县级政府应急管理体系提供规制路线。

关键词：应急管理体系；碎片化；整体性治理；县级政府

随着经济转轨与社会转型程度的加深，社会矛盾与冲突不断加剧，突发公共事件发生的频率与日俱增。县级是突发公众事件产生的第一现场，县级政府也顺理成章的成为应急管理的首要的负责人，是维护国家的安全与稳定的重要力量。当前，依职能划分的政府管理模式与需要跨界综合的突发公共事件处理机制不匹配，县级应急管理体系呈现碎片化的现状。整理性治理理论强调由“分化走向整合”，正好契合当前追求跨界合作、共同治理的应急管理的需求，为县级政府应急管理体系的整合与完善提供了理论依据和现实指导。

一、碎片化：县级政府应急管理体系的困境

应急管理体系的碎片化是指县级政府在依托“一案三制”治理突发公共事件的过程中，治理理念落后、治理主体单一、治理功能分散和治理流程破碎的状态，具体表现在以下四个方面：

1.应急预案的碎片化。我国的应急预案具有较高的同质性，特别是县级政府预案制定缺乏科学性和合理性，在纵向层级和横向部门中相互抄袭，这导致县级应急预案在实践中可操作性差、应急预案间的协调性低，不能真正的运用到实际的应急管理中去，只是流于形式的摆设。

2.应急工作体制的碎片化。应急主体的单一性已经不适应日益复杂的社会环境，在政府内部，落后的应急管理思想、脱节的应急执政能力及阻塞的信息传递渠道使得职能部门经常各自为政，缺乏基本的合作；在政府外部，缺乏开放合作的观念，不能调动人民群众的积极性，与社会组织的合作度不高。

3.应急工作机制的碎片化。一方面，县级应急管理的部门化倾向严重，因职责和分工不明晰，部门利益纷争，职能部门间横向协调不足等原因，常常导致资源的浪费与处置的冲突。另一方面，应急处理的工作重点偏差，应急管理是一个复杂、动态的过程，最好办法是把危机扼杀在摇篮中，在现实中却是重视现场处置多于监测预警，基层应急队伍疲于应付层出不穷的问题，却难以从根源消除。

4.应急工作法制的碎片化。在国家层面上，应急管理的法律并不健全，仅凭一部《突发事件应对法》难以规范应急主体、应急流程、预案制定和应急保障的认定与运行，应急管理常常缺乏法律依据；在地方层面上，应急工作缺乏操作性的政策规范，凭借经验开展应急工作，没有统一的办事准则。

二、县级政府应急管理体系碎片化根源探析

1.危机意识淡薄。在当前县级政府的应急管理体系构建过程中，普遍存在“轻民众应急意识培养，重政府应急能力建设”的情况，一方面，政府的危机意识淡薄，对应急管理的认知不够，没有认识到突发公共事件的普遍性和复杂性，在日常的经济社会管理活动中“重救治、轻防范”，没有一套系统应对的方法，推崇“兵来将挡，水来土掩”。另一方面，公民的危机意识缺乏，政府少有开展针对危机防范的教育与宣传，群众普遍认为危机只是小概率事件，对突发事件缺乏心理准备，最终导致非理性的心态和行为，更谈不上对政府予以支持配合。

2.应急机制缺乏联动。从近年来政府加强了对应急管理的重视，应急管理的组织、队伍、信息、资源都相继得到完善，应急管理的重要问题由“缺什么”转变为“怎么用”，即应急管理体系的联动问题。首先，狭隘的本位主义严重，纵横不同层级和部门间利益难以协调，缺乏联动的动力基础；其次，政府与社会缺乏公平博弈的平台，政府排斥社会力量的参与，难以达到社会资源的优化整合，缺乏联动的物质基础；最后，应急管理的责任主体职责不明，难以保障统一的指挥调度和信息支撑，缺乏联动的组织基础。

3.应急队伍能力不足。应急队伍既包括就职于政府各个职能部门的应急人员，也应该包括来自社会的支持力量，当前县级政府主要依靠政治动员机制，通过行政手段处理突发事件，没有做到合理利用社会力量的优势为政府适当减压。一方面，政府应急人员分散于各个职能部门，在工作中难以做到相互支援；另一方面，应急管理的专家智库不完整，难以为政府应急决策提供智力支持，应急志愿者队伍也缺乏规范，难以成为应急管理的后备人才支撑。

4.应急支持难以保障。首先，县级应急技术力量薄弱，这主要体现在基础性技术落后、保障性应急设备缺乏等方面，这些都制约了县级应急能力的提升；其次，应急的人、财、物等资源不足且整合程度低，应急资源只能通过政府财政投入获取，当前财政的投入总量不足，应急物资普遍缺乏且缺乏维护，以灾种为划分标准的资源管理模式也导致了物资调动的僵化和滞后；最后，缺乏公众的参与与支持，应急处置往往需要公众齐心合力去解决，但由于公众的主体意识差、处置能力低、制度保障缺，公众参与应急管理的积极性并不高。

三、整合县级政府应急管理体系的规制路径

1.观念整合，增强危机意识。转变当前应急管理队伍重视局部利益、个人利益多于社会整体利益的观念现状，首要通过加强党性教育，提高服务的意识、弘扬实干精神、提高履职能力，努力建设一支党性强、作风好、纪律严、团结紧、素质高的富有战斗力的应急管理队伍；其次要增强群众的主体意识，强化社会公众危机意识的培养，加大对应急管理的宣传，认识到突发事件的不确定性和破坏性，了解公众参与的必需性，从而提高公众的自我保护、自救和互救能力。

2.主体整合，构建治理网络。运用整体性治理理念，可知要修复政府与其他社会主体割裂的现状，就需要转变全能政府的观念，引入社会力量，构建应急管理的多元参与网络。这需要县级政府以协作和整合为前提，对非政府组织、私营部门、社会公众进行梳理，建立治理主体间相互信任、相互依靠、相互监督的以政府为核心主导，社会力量积极参与的高度开放型治理网络。

3.流程整合，建立联动机制。其一，构建立体化的应急预案体系，切实增强应急预案的科学性和可操作性；其二，构建信息收集、传递和沟通联动机制，为危机预警机制提供技术支撑；其三，引入专业人才，建立科学的危机决策机构，提供决策制定的辅助保障，增强决策者的危机应对能力；其四，加强善后评估，保证应急管理的完整性，在危机过后妥善做好安置工作、尽快恢复重建、加强评估反思。在突发公共事件的预防、发生、处置和善后阶段切实做好统一领导、多元、注重信息、控制协调，切实建立多元、跨界、动态的应急管理联动机制。

4.支持整合，保障良好运行。首先要提高资源的整合效率，要将分散、多元、异构的应急的各项资源，包括信息资源整合成一个有机整理，通过管理方式由部门管理到统一管理的转变，实现资源的优化配置；其次要提高应急管理队伍质量，通过建立高水准的应急管理专门人才与技术人才队伍保障应急处置的人才支撑；最后，要推进应急管理的规划化和法制化建设，为应急管理提供法律保障与法律约束。（作者单位：四川大学公共管理学院）

参考文献：

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