关于推行工程保证担保制度的研究

黎清海

摘 要：党的十八大以来，政府强调要简政放权，充分发挥市场经济的作用，工程保证担保制度作为国际上通行的工程风险管理制度，在调节市场诚信行为、减少政府行政干预、促进合同履行等方面发挥重要作用。

关键词：工程担保；担保公司；再担保；担保评级制度

建筑行业是我国国民经济的支柱行业，吸纳了大量人口就业，建筑行业健康有序的发展关系到国民经济稳定，然而目前建筑市场上普遍存在着“楼歪歪”“楼脆脆”等工程质量问题，以及屡见不鲜的转包、分包、拖欠民工工资等问题，成为影响人民生命财产安全以及造成社会不稳定的重要因素。实行工程保证担保制度，通过第三方专业的担保机构对承包人及发包人进行双向考察，制定差别化担保条件及担保费用，从而引导市场诚信行为。我国在上个世纪80年代引入工程担保制度，由于制度的不完善，工程担保在我国的发展非常缓慢。如何进一步推行我国的工程保证担保制度，促进建筑行业健康有序的发展，成为本文研究的主要内容。

一、工程保证担保的简介

工程保证担保，是指由第三方保证人向受益人保证，如果被保证人无法完成其与受益人约定的承诺、债务或义务的话，则由保证人承担连带责任，代为履约或付出其他形式的补偿。最早起源于美国，1894年，美国国会通过“赫德法案”，要求所有公共工程必须实行保证担保，经过100多年的发展，美国保证但保行业已成为一个年营业收入达到20多亿美元的行业，其中，三分之二来自工程担保。

根据担保金额以及索赔条件的不同，工程担保分为高额有条件担保及低额无条件担保两种。高额有条件担保是指担保金额为合同价的100%，发包人索赔时必须出具承包人违约的证据，从而避免恶意索赔。低额无条件担保是指担保金额一般为合同价的10%，发包人索赔时无须出具任何陈述或说明，即可获得赔付。目前，我国主要以低额无条件担保为主。

根据最终保证人的不同，工程担保分为银行保函及商业担保书两大类。银行保函是指银行作为保证人，以银行的资产、信用等为支撑，应被保证人申请，向发包人出具的一种保证担保，并为此承担连带责任；当被保证人履行合同中出现问题时，发包人可以直接向银行申请索赔，银行一般是无条件、不可撤销地进行赔付。商业担保书是指专业的保证担保公司作为保证人，以担保公司资金、资产为依托，向发包人直接出具的担保书，并为此承担连带责任。由于我国工程担保起步较晚，目前尚处于推行工程担保的初期，保证担保公司公信力不够，目前主要通过以银行为媒介出具银行保函参与工程担保。但是，以银行作为媒介，制约了担保公司的担保效率，按照国际上通行的经验，待保证担保公司逐渐培育完善后，将逐渐过渡为专业担保公司为主的担保市场模式。

二、工程保证担保在我国的现状及存在的问题

自上个世纪80年代引入工程担保以来，我国相继出台了一系列规章制度来引导工程担保的发展：2004年8月6日，建设部印发《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》。2006年12月7日，建设部又印发《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》（建市[2006]326号）。2014年7月1日，住建部印发的《住房城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》（建市[2014]92号），提出“全面清理涉及工程建设企业的各类保证金、押金等，对于没有法律法规依据的一律取消。积极推行银行保函和诚信担保”。

由于我国的工程担保起步较晚，市场中的各参与主体对此还不了解，政府自上而下的推动很难起到立竿见影的效果。另外，我国长期以来实行投资拉动经济的发展模式，地方债务负担十分严重，为转嫁建设资金压力，政府投资的项目中，也更愿意接受现金担保。同时，索赔程序复杂、担保公司实力良莠不齐、缺乏统一监管等问题，也制约了工程担保在我国的发展。

1998年7月，我国首家专业化的工程担保公司——长安保证担保公司成立，它的成立标志着工程担保制度正式在我国开始本土化的探索和运营。经过多年的发展，目前，以深圳高新投、长安、深圳中合银等为标志的各种所有制的担保公司发展迅猛，设立了覆盖全国的营销网络，然后，相对于我国庞大的建筑市场，工程担保发展仍处于较低水平。据国家统计局公布数据，2014年，建筑业总产值176713.42亿元，而工程担保规模位居全国首位的深圳高新投，年新增担保额仅为300余亿元，工程担保发展空间极大。

三、工程保证担保在建设工程领域发挥的作用

针对建筑市场出现的诸多问题，我国出台了资质管理制度、监理制度，各地区有建筑企业备案制度，还有各种各样的保证金、押金等行政管理手段，但效果并不明显，市场上仍充斥着大量不合格的建筑产品。

作为国际上通行的工程风险管理制度，实行工程担保制度，保证担保公司可以对承包商及发包人进行双向考察，实现风险定价，并通过差别化费用、甚至拒绝担保等市场化手段来引导市场行为。通过市场这只看不见的手来调节企业行为，可以逐步取代政府的行政管制，减少权利寻租。实行工程担保制度，还可以消除保证金、押金等不合理的收费，有效减少建筑行业资金沉淀、最大限度避免资金未到位项目的启动从而减少烂尾，有效排除掉市场上不诚信的企业，从而净化建筑环境，实现守信者得利背信者出局的良好氛围。实行工程担保制度，将原来发包人与承包人二元的关系，扩大到发包人、担保公司、企业三者间的关系，担保公司将利用其专业知识、资金、资源等优势，解决发包人与承包人之间信息不对称的问题，有利于化解矛盾、解决问题，最后才是直接赔付现金，这样，发包人将更有机会获得理想的建筑产品，从而最大限度保证发包人的权益。实行工程担保制度，有利于尽快与国际接轨，助力中国建筑企业承接国外项目。另外，在部分新型合作模式中引入工程担保，如PPP项目，在各方逐利本性的驱逐下，极大的有利于项目的评估和建设，最终实现政府、企业、担保公司等各方参与者的共同目标。

四、进一步推行工程保证担保的措施

推进工程保证担保制度，国外虽有成熟的经验，却不能生搬硬套，必须根据我国建筑行业的特点以及工程担保行业的发展现状，进行渐进式改革。

（一）继续进行工程保证担保制度试点

2005年，国家选择深圳、厦门、青岛、成都、杭州、常州六市作为工程担保试点城市，由于没有适宜工程担保的体制机制，工程担保推行缓慢，甚至在部分地区出现全面的倒退。近年来，随着世界经济一体化进程的加快，全球范围的资金、技术、人员流动日益频繁，国外的工程担保制度对我国产生了深远的影响，国内的部分行业，如交通行业，尤其是高速公路，与之相关的路面、路基、桥隧、绿化、机电、交安设施等工程已全面使用工程担保。此外，国内部分发展壮大的建筑企业开始陆续走出去，我国提出的一带一路构想，也势必带来基础设施建设的高潮，而工程担保是国际通行的制度，必须要继续进行工程保证担保的试点，完善工程担保制度，助力中国建筑企业走出去。

（二）在相关法律中渐进引入工程担保制度。尽管我国出台了一系列支持其发展的规章制度，工程担保的接受程度仍然很低，只有逐渐上升到法律层面，才能最终推动工程担保在建筑行业的发展。

（三）组建中国工程担保行业协会，加强自律管理。目前各地区已陆续组建地区性的行业自律组织，下一步，应在全国层面设立统一组织，制定行业制度，规范行业管理，指导行业发展。

（四）明确担保行业监督主体，加强外部监督。目前，市场上从事工程担保行业的公司很多，其实力良莠不齐，甚至出现部分保证担保公司净资产为负的情况，其赔付能力可想而知，不利于工程担保行业的健康发展。此外，部分保证担保公司以工程担保为幌子，从事非法吸收存款、非法集资、非法理财、高利放贷等违法违规活动，从而加剧工程担保行业的信任危机。有必要联合各方力量，加强外部监督，促进工程担保行业健康有序发展。

（五）设立工程再担保机构。由于工程担保机构数量众多，其业务规模、风控水平、代偿能力等存在较大差异，为有效控制和化解工程担保市场的风险，形成工程担保市场的最后屏障，有必要建立省一级甚至全国统一的再担保机构。通过对区域内的保证担保公司制定差异化的保证金和费率，从而引导保证担保公司加强担保品种研究，完善风控制度，促进担保行业的健康有序发展。

（六）加强保证担保公司管理，实行担保机构评级制度。提高工程担保机构的准入门槛，从注册资金、人员构成、制度完备、过往业绩、风控水平等方面对保证担保公司进行综合评级，并向社会公示。实行保证担保公司动态考核机制，对于经营不善的企业，及时予以降级处理。此外，建立行业黑名单制度，对于违规经营、情形严重的，列入行业黑名单制度，取消保证担保资质。

（七）加强工程保证担保行业从业人员资质管理。工程担保需要建筑、法律、财务等专业知识，加强从业人员资质管理，有利于提高从业人员整体素质，进一步促进保证担保公司在规范建筑行业管理、开展工程咨询等方面发挥更重要作用。（作者单位：深圳市高新投保证担保有限公司）

参考文献：

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[2] 盛春奎，王旭峰，徐伟.中国推行工程担保制度的探讨[J].建筑技术，2004年35期

[3] 陈晴.大庆市规范担保公司运营发展的对策建议[J].黑龙江金融.2012年8期