国企改革2015：谨慎前行

邱锐

对中央和地方15万家国有企业以及其数千万职工来说，2015年最重要的事情莫过于国企改革总体方案落地。9月13日，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）对外公布，标志着中国新一轮国企改革正式开始。

这篇被媒体称为“国企改革顶层设计”的《指导意见》主要包括：分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导等内容。按照《指导意见》设定的最终目标，到2020年，国有企业改革重要领域和关键环节将形成更加符合社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

不过，纵观2015年中国国企改革的各项进展，却不难发现，上述目标的实现仍然任重道远。一位不愿透露姓名的业内人士悲观地告诉《凤凰周刊》，新出台的改革方案诚意不足、老调重弹，仍然没有突破既得利益集团的封锁。相对乐观的人士则认为，国企改革目前仅仅画了一个逗号，无论是企业内部的管理机制还是外部的监管机制，离改革目标都还有相当差距，仍需攻坚克难。

或许，这正体现了中国改革的一贯规律：“蹄急而步稳”，在改革的方向上是坚定的，在改革的推进上是稳健的，基本上不会出现跨度较大的激进式变化。

国企改革动作颇多

无论是政策层面还是人事调动层面，2015年国企改革动作都颇多。据陆媒统计，上海、辽宁、湖南、天津等22省区市已出台《深化国资国企改革意见》。河北、陕西的改革意见已审议通过。

在中国社会科学院学部委员、工业经济研究所原所长金碚看来，一系列政策全面体现了十八届三中全会提出的国企改革思路。《指导意见》明确改革要坚持的五项原则：坚持和完善基本经济制度；坚持社会主义市场经济改革方向；坚持增强活力和强化监管相结合；坚持党对国有企业的领导；坚持积极稳妥统筹推进，均为十八届三中全会报告中对国企改革的要求。

民生证券研究院执行院长管清友在接受媒体采访时认为，国企分类是《指导意见》中最为重要的内容，有助于各界厘清对不同类别国企职能的认知。“公益类国企未来应该不是完全市场化，甚至不是市场化的发展方向，而商业类应该完全市场化。”管清友认为，如果国企分类能够按照这样的方向执行，未来的空间将非常大。

除了出台文件，新一轮国企改革也为打破既得利益集团的利益格局付诸努力。部分国企掌门人和高管，因深厚的政治背景，早已在各自的领域形同独立王国，于政商两界翻手为云覆手为雨，成条块分割之势。为此，2015年中共中央第一轮巡视派出了13个巡视组，历时两个多月时间，巡视26家央企，近20名高管被查。据媒体统计，十八大以来，“老虎级”国企“一把手”有9人“落马”。

大陆官媒2015年3月曾刊文称，相比较前几轮巡视，本轮正在进行的巡视中，把重点放在“为国企改革清障”上。巡视组除了找问题，还要对那些带有普遍性、倾向性的问题深入剖析，并且为后续国企改革提供针对性的意见建议，倒逼改革。北京大学政府管理学院教授李成言此前在接受《凤凰周刊》采访时则直言：“现阶段，中国改革进入深水区，必须靠反腐败开路。央企改革最大的阻力来自于既得利益者，因此不去反腐就不能创造一个改革环境。”

与市场预期差距较大

国企改革很大程度上源于环境的倒逼。15万家国企在2015年不仅没能交出一份让人满意的成绩单，甚至已经沦为拖累中国经济发展的因素。2015年1-10月，国企利润降幅达9.8%，比1-9月8.2%的降幅扩大了1.6个百分点。在同样的宏观经济环境下，与其他类型企业相比，国企利润增速已是多月领跌。例如，1-8月，集体企业和股份制企业的利润总额同比分别下降0.3%和1.7%；私营企业实现利润总额13319.4亿元，同比增长了7.3%。

在这样的背景下，投资者对中国经济的信心明显受创，所以更加渴望大力度、激进式、全局化的改革。但上述国企改革的种种措施所展现的，却是一幅渐进式、中国化、试点型的改革图卷，这和市场预期存在较大差距。

许多业内人士告诉《凤凰周刊》，以《指导意见》为主的一系列文件，或许并没有显示出直面国企痼疾的勇气，对于许多重大问题都采取了一种暧昧态度。一位不愿透露姓名的业内人士如此向《凤凰周刊》形容：“文件中道理说的都正确，但没有告诉大家如何执行”。

2015年1月1日施行的《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见》被媒体解读为“限薪令”——实施后一般国企领导年薪不得超过60万元。但早在2014年两会期间，财政部部长楼继伟就曾暗示该政策落实的难度：“三中全会要求，国企、事业单位要去行政化，国企领导人要职业经理人化。薪酬如果按照职业经理人来说，现在国企的薪酬是偏低的，如果按照行政官员来说，他们是偏高的。我想这事儿挺难，我一边学三中全会，一边就挺为国资委发愁的，他们牵头，怎么搞？”

另一个问题在于如何进行国企产权改革。据国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁测算，2015-2024年，如果每年仅对代表国有部门产出5%的国企进行实质性的产权改革，可以使GDP增速平均每年提高0.33个百分点；如果加大改革力度，每年对代表国有部门产出10%的国企进行改革，就可以使GDP增速平均每年提高0.47个百分点。

产权改革一条重要路径是，通过混合所有制改革将现有的国有企业逐步转向真正具有市场化机制的企业。9月23日印发的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》明确关注“混合所有制改革”。但该《意见》并没有给出一系列问题的答案：混合所有制允许民营资本介入，指继续保持国有企业垄断地位，然后民营企业可以分一杯羹，还是彻底消除国有企业的优势地位？混合所有制企业是否需要接受审计署审计？混合所有制企业高管的身份应当如何管理等。

《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》的出台，还加剧了民营资本的担忧。优品金融研究所研究员柳成杰表示，之所以说目前在混合所有制改革方面进展有限，究其原因是许多国企本身害怕被扣上“造成国有资产流失”的帽子，民间资本也担心被认为是“侵吞国有资产”。因而造成各方对混改疑虑的根本原因，就在于产权保护没有得到保障。

更大的问题在于如何建立现代企业制度。早在1993年，国家就提出国企改革的主要目标是政企分开，建立现代企业制度。从2004年起，开始在中央企业开展建立规范董事会试点工作，但直到2014年年底，国资委监管的112家央企中，董事会试点企业也仅仅74家，尚有近50家未向公司制转变。

2015年，《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》特别强调：“确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。”国有资产监督管理委员会主任张毅在发布的官方公告中也称，在深化国有企业改革中，党的领导只能加强，不能削弱。“如何处理党管干部和职业经理人的关系？党的领导体现在治理结构里面到底指的是什么？这内容并没有得到细化。”金碚说。

在金碚看来，改革方案的种种问题源于一个根本性的问题到现在都没有明确——国企的性质是什么？是一般企业还是特殊企业？“如果国有企业是普通的企业，那其唯一的目标就是盈利，改革的方式就是放开市场，政府少管，完全按照公司法来运作，国家没有必要有针对国有企业的特殊制度和政策安排。如果国有企业是特殊企业，那就要明确其特殊的方面以及应当发挥的特殊作用，权衡其一般性与特殊性。但是这个根本性的问题现在的理论认识还不很清晰。”国务院国资委宣传局局长、新闻中心主任卢卫东也坦承：《指导意见》提出的主要目标、基本原则等都非常明确，但是涉及国企改革的定位、路径等方面还存在着各种不同的看法，因此统一思想、凝聚共识的任务，依然非常艰巨。