“十三五”：如何深化政府职能转变

黄博+马秀兰

“十三五”时期是全面建成小康社会的关键时期与决胜阶段，也是推动“迈上新台阶、建设新江苏”取得重大进展的关键时期。作为全面深化改革的一个重要组成部分，政府职能转变的成效对于经济社会发展阻力的破除程度、改革工作的推进节奏具有直接和重要的影响。“十三五”期间，政府职能转变应进一步深化。

深化政府职能转变应同步做好加法与减法

一方面要做好权力减法。当前，要继续深化行政审批制度改革，更大程度精简行政审批事项，在更高层次上规范行政审批行为。行政审批制度改革进展迅速，也取得了较为丰硕的成果，再往下推进要啃的都是硬骨头，但这项改革工作仍有较大发展空间。行政审批制度改革不但要看数量也要看质量，改革过程中出现的一些掺杂水分的现象要坚决避免，比如改审批为审核、备案的障眼法，比如取消“含金量”不高的或实践中已经失效的项目而保留下有寻租空间的权力“含金量”相对较高的审批项目，再比如把事务交由没有独立性的社会中介组织处理而自身把控实质审批权力等，这些现象都需要下大力气解决，要让人民群众有实实在在的获得感。继续加大向市场、社会、基层放权的力度，政府在不宜干预的领域一律退出。将政府不该管或管不好的市场事务与社会事务交由市场、企业和社会组织履行，政府则主要是为市场主体和社会组织提供良好的服务与环境。

另一方面要做好服务加法。概括来说，政府最主要的职能是为社会提供公共物品和公共服务。江苏下一步要建立健全高效率、高质量的服务体系，充分发挥政府与各类社会主体的服务能效。加强政务服务体系建设，着力优化行政服务中心的建制、职责、运行机制，建设综合性高效优质政务服务平台。鼓励社会力量提供公共服务，在政府购买服务的标准、招投标和监管评估制度的规范下，普遍实行政府以合同、委托等方式在市场竞争中向社会购买事务性管理服务。加强保障民生的基本公共服务，重点推进教育、医疗卫生等公共服务的政府购买。实行政府购买公共服务项目分类管理，规范政府购买公共服务行为。另外要建设好苏南国家自主创新示范区，充分依托各地的高新区、科技园等平台，提供更多众创空间，为创业创新服务。

深化政府职能转变应进一步优化行政流程

相对于体制改革与机构调整来说，行政流程的优化显得微观、具体、操作性强。由于体制与机构改革的宏大性与根本性，往往更受到人们的重视，并把此作为政府职能转变的重要衡量标准，实质上很多日常性的、具体但重要的行政事务的运行成效往往取决于行政流程是否精细与流畅。行政实践中经常有部分部门与工作人员把履职不力解释为体制原因，使得“体制原因”成为挡箭牌，实际上如果采取更为严谨合理的行政流程，是可以取得较好结果的。所以，在政府职能转变过程中一定要重视对行政流程的进一步优化，实现政府行为的规范化。

一是以服务于民为核心目标优化行政流程。政府不是为了解决私人问题而存在的，其价值在于解决那些依靠私人不能有效解决的公共问题，公平地维护广大社会成员的利益，作为公共权力的主体，政府必然要对公众承担相应的责任，要服务于民。以服务于民为核心目标优化行政流程就是要删减与满足民众需要关系不大的环节，比如冗长的办事程序、繁杂的审批手续等，同时增加有利于满足民众利益诉求的环节，比如听证会、民众监督等。二是努力形成衔接通畅循环运转的行政流程。目前行政流程单向、诸环节之间缺乏紧密联接的现象普遍存在，要打破此局面，形成“决策—执行—监督—反馈—再次决策”的良性循环流程。三是政府应从运行机制入手，从政府过程的整体设计到具体工作的流程安排，建章立制，规范好权力的运行。通过建立健全民主决策机制、公民参与机制、专家咨询机制、政务公开机制、行政问责机制、绩效评估机制等保障并推进行政流程优化。

深化政府职能转变应进一步促进多元主体合作共治

现代社会治理体系必然是打破传统的政府强势主导模式，代之以多方互动合作、充分协商、合作共治的模式。通过融合互动、优势互补的主体间积极合作，消弭治理风险，降低治理成本，从而显著提升治理效能。合作共治意味着多元力量在整个治理格局中均发挥积极作用，以共治共享的治理理念综合运用行政、法治、协约、道德等手段以极为灵活的方式形成网络型的联动型的治理体系。当前，江苏应进一步推进政府、市场、社会组织等多元合作共治。这既可更好地依靠外部力量而不是行政体系内力量对公权力进行监督，又能充分释放市场与社会力量，更好地推动经济社会发展。

一方面，政府要改变以往的单一主导地位，积极引导、培育市场与社会治理主体;另一方面非政府力量要密切配合政府组织，同时要能对政府形成有效监督，以更好实现主体间良性互动、平等协商，实现治理体系规范有序地运转。在多元主体合作共治中社会组织扮演着重要角色，要进一步强化社会组织建设。目前江苏注册登记的社会组织已达七万多个，在全国居于前列，为全省经济社会发展、社会公益事业的发展等做出了巨大贡献，但社会组织在发展上也还存在一些问题，比如独立性不强、功能领域还不够广泛、管理体制不畅等。当前要继续放宽社会组织的准入政策和登记办法，以利于社会组织的培育和成长。进一步厘清政府和社会组织的权力、职能边界，增强社会组织的独立性，以利于民间自主秩序的形成。健全对社会组织的监督与评估机制，对政府购买公共服务中社会组织所承担的服务过程与绩效进行监督评估。优先发展公益类社会组织，支持和引导公益类社会组织在社区建设、扶危济困等领域发挥作用、提供服务。

深化政府职能转变应进一步加强法治保障

党的十八届五中全会指出要“加强法治政府建设”，“实现政府活动全面纳入法治轨道”。省政府明确指出，到2020年江苏要基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。在新形势下，深化政府职能转变应进一步强化法治保障。

一是推进政府职权法定化。公布政府行政权力清单是实现政府职权法定化的一个重要举措，有利于政府淡出市场经济运行体系，将工作重点转移到提供良好发展环境和优质公共服务等方面。用权力清单管好权、用好权，能极大促进政府权力运行规范化、法治化。但也要注意，权力清单主要是“晒权”，解决了“列单明细”问题，但之后能否按“单”用权也是至关重要。要想真正把权力关进制度的笼子，“晒权”与“治权”两者缺一不可，所以要清晰严格确定权力的运行程序、责任等，通过编制流程图等规范行政权力的运行。要对权力运行的全程进行充分监督，尤其注重权力运行的关键环节、薄弱环节与风险环节，做到“行政权力入清单、清单之外无权力”，推动政府在法治轨道上开展工作。二是推进行政责任法定化，权责如不对等必然会导致权力异化，责任清单工作与权力清单工作要齐头并进，这才符合权责一致的原则。要梳理好、明确好部门责任，细化责任归属，实现问责制度严格化、具体化、可操作化。三是推进行政程序法定化。程序正义可以极大程度地实现结果正义。推进重大行政决策法定化，要把公众代表、专家学者等人群充分吸纳进决策体系中来，使专家论证会、风险评估会等真正发挥作用。通过努力，将政府行使权力的依据、内容、方式和流程均透明化，接受社会监督，以更好地履行职责。

（作者单位分别为南京市委党校、南京市江宁区交通运输局）

（本文是江苏省委党校系统专项课题“江苏法治政府建设中的政府职能转变研究”（ZX14003）的阶段性成果。）

责任编辑：苏胜利