促进西南地区发展的财政转移支付制度研究

作者简介：王帅（1993-），女，汉族，陕西省汉中市人，河北经贸大学。

摘要：西南地区地处我国西南边陲，少数民族众多，资源类型复杂多样，地区差异明显，经济发展较为落后，公共服务供给成本太高，地方政府难以提供与全国其他地区大致均等的公共服务水平。此时，作为支持经济欠发达地区经济发展的重要政策工具——财政转移支付制度，就对西南地区的发展起到举足轻重的作用。它不仅对于推进西南地区公共服务均等化，改善地区公共基础设施建设具有重要的意义，而且有利于进一步抑制贫富差距，有利于强化中央宏观调控能力，有利于促进地方经济良性循环健康发展。

诚然，现行转移支付政策仍有许多不足和缺陷，如今地方税负加重、财政风险开始凸显、制度不够规范以及缺乏法律支撑等问题仍然突出。本文正是基于以上现实背景和现存问题，对如何优化西南地区财政转移支付制度进行了探讨和思考。

关键词：财政转移支付制度；西南地区；影响；问题；对策

财政转移支付制度作为支援落后地区经济发展的重要政策工具，对西南地区的经济建设和社会发展具有里程碑式的意义。所谓财政转移支付制度，是指政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到欠发达地区的经济建设上和社会公共物品的供给上，以实现全社会经济事业均衡发展的一种政策工具。财政转移支付制度的主要目的是推进各省市公共服务趋向大致均衡化，使各地的居民都能享用到均等的基础设施和公共服务，它是最重要的地区补助政策，也是最普遍的缩小地区贫富差距的财政政策，对于促进西南经济的协调发展具有重要意义。

我国实行分税制改革之前，西南地区的财政转移支付制度只是一个模糊的概念，但在一定程度上起到了支援落后贫困地区的作用。随着1994年税制改革的推行，我国逐渐形成了财权向中央集中而事权向地方汇聚的局面，导致我国地方政府的财权与事权出现较大的分离，因而就需要通过这种政策工具来改善地方财政预算的不足，从而推进地方政府顺利行使提供基础公共服务的重要职能。本文从西南地区的财政转移支付制度的必要性说起，在当前东西部经济发展的状况下，对西南地区财政转移支付制度进行了讨论，分析了其存在的问题，并对此提出相应的改进措施。

一、西南地区财政转移支付制度的必要性

西南地区特殊的地理位置及发展的不均衡决定了财政转移支付制度的必要性。西南地区位于我国西南边陲，包括四川、重庆、云南、贵州、广西、西藏六省区市，其资源类型复杂多样，地区差异明显，经济发展较为迟缓落后，与东部沿海省份差距较大，居于全国末位。此外，西南地区经济依赖性强的问题依然严重，其基础产业投资主体是国家，输入的经济则大多指向的是国防、钢铁、重工业和其他特殊行业，地方政府对其投入的比例一般难以轻易改变，这就很容易将基础产业与当地的经济背景分离开来，长期依靠大量外部输血式投资来促进地方经济发展，致使国家工业区和国家贫困区并存的尴尬局面的出现。

公共服务的较高成本进一步加大了地区差距，更加需要财政转移支付制度的调节。受历史、地理、人口分布等短期内无法改变的的客观因素的制约，我国西南地方政府提供公共服务的成本过高，因而难以保证提供与全国公共服务水平大致均等的服务供给。作为分级财政管理体制下的重要一环，财政转移支付制度是基于各级地方财政已然存在的财政能力差异化的现实而实行的资金平衡政策。

以上地理、历史、经济和社会现实的存在，使得该制度对西南地区的全面协调发展具有深远重大的意义。

二、财政转移支付制度对西南地区经济发展的影响

财政转移支付制度是推进地区间基础设施服务大致均等化、平衡地区财政资金能力的重要政策工具，在改善西南地区社会公共基础设施、提供优秀投资环境、缩小与沿海发达地区的差距上直接起到了十分重大的作用和意义，同时，还可以促进区域经济的协调发展，使人们可以享受大致均等的公共服务，最终达到共同富裕。

（一）有效地抑制了日趋扩大的东西区域经济发展差距

恰当的转移支付制度是推进社会公平的桥梁。所谓公平，既指地区居民收入的公平，还含有均等地享受地区公共服务方面的公平。如果只依靠西南地区地方政府来解决，而这些公共服务供给的成本又过高，这就必然导致各个区域之间公共服务差距拉大，供给能力参差不齐。面对当今社会存在的公平问题，国家需要实施恰当的财政转移支付制度，完善先富地区支援后富地区的长效稳定机制，先富带动后富，最终实现我国各地区人民享受公共服务的大体均衡化，达到公平与效率之间的平衡。

（二）强化了中央财政对西南地区的宏观调控能力

中央财政始终坚持贯彻政府宏观调控的理念，把财政收入集中起来办大事，除了对地方政府采取多种形式的补贴之外，更是在宏观上加强对地区经济的调控力度，以增强财政支出的边际使用效益，做到资源的高效配置，使好钢用在了刀刃上，解决好欠发达地区对资金的强烈需要，帮助地方政府实现中央的各项经济和社会发展要求。

（三）充分调动了地方政府增收节支的积极性，促使地方经济走向良性循环发展

因为缺乏规范的转移支付的办法，地方政府更易于将重心放在同中央财政的博弈、突击税式支出等不正当手段方面，从而忽略地方经济的全面发展。这些不正常的收支模式，在很大程度上会造成有限的财政资源的浪费，并会导致政府行为的错位，向市场发出错误的信号，影响市场供给与需求的平衡。合理的转移支付制度能有效地克服这些缺点，优化财政支出结构，提高财政资金的使用效率，也有利于规范税法，完善税收征管水平。

三、西南地区财政转移支付制度存在的现实问题

财政转移支付对于支持西南地区经济的发展功不可没，这毋庸置疑，但同时它也存在许多问题。

（一）西南地区地方财政风险凸现

西南地区是我国经济落后地区，财政收入依靠自给自足能力相对较差，此外，西南地区位于我国边远山区，地理环境较为艰苦，相应财政成本也较高，分税制体制下西南地区地方财政收支缺口逐渐扩大。仅2009年，西南地区财政收支差额已高达-1934.75亿元，地方财政自给率逐年下降，财政风险凸现。而现行财政转移支付制度并没有很好地缓解收支差额的进一步扩大。

（二）财政转移支付制度的结构设计不够规范，分配方法不够合理

1.结构设计不够规范。我国的转移支付制度在改革中逐渐形成，但是现今财政转移支付结构也存在许多不足，使各支付形式之间缺乏良好的协调，如专项转移支付的比重太高而一般性转移支付的比重又太低。

2.分配方法不够合理。依照因素法设计的财政转移支付制度，需要计算历年各个地方财政预算的精确标准，但这在具体实践中很难准确做到，在诸如财政补贴居民数量具体准则的取舍上、西南经济落后地区财政支出标准的考量上、以及与经济发达地区财政收支的差异性等因素的考量均难以确定。

（三）现行西南地区财政转移支付制度缺乏法律的有效支撑和保证

目前中国还没有专门的针对性的地区间转移支付的法律法规，因而转移支付制度在实施时会遇到很大的阻碍，它的权威性和可操作性有待提升。尽管在90年代中期颁布的《中华人民共和国预算法》里，对如何划分财政收入作出了较系统的说明，但其法律作用是非常有限的，在具体实施时由于各地区经济差异较大，公共物品的供给能力以及服务水平参差不齐，加之对于财政收支的标准、程度以及转移支付具体形式缺乏专门针对性的法律规范，西南地区财政转移支付制度的权威性和可操作性均难以保证。

四、优化西南地区财政转移支付制度的对策思考

（一）适度增加中央对西南地区的财政转移支付

近年，西南地区承担的税收负担与其经济能力不对称的状况日益严重。例如云南省自实施制度性减税后，补贴收入有逐年增加的趋势，平均增长率为9.79%，同时，2014年云南省的财政收支决算标准的平均增长率为11.67%，其增长速度远远高于补贴收入增长率。因而财政转移支付制度在西南地区要发挥好它的作用，就应该作出适度调整：第一步，增加中央对西南地区的财政转移支付，减小在科技、教育、卫生、环境保护、公共基础设施方面与东部沿海发达地区的差距；第二步，进一步完善税收制度，实行财政转移支付最小限额制度。但需要注意的是，增加对西南地区财政转移支付一定要维持在政府间转移支付规模的合理界限内。

（二）纵向逐级传递式与纵向全覆盖式相结合

财政转移支付的金额运作方式应当保持多样化，在现有的纵向逐级传递式基础之上再结合纵向全覆盖式转移支付路线。目前大部分采用纵向逐级传递式，而县域是转移支付的主体，省、市同时对县、区实施转移支付。基于已有的资金传递方式，建立纵向全覆盖式财政转移支付路线，即在向县一级转移支付时，不必再逐级传递，可建立中央、省、市分别向县一级直接转移的政策，进一步提高资金运作的效率，降低资金运作的成本。在纵向全覆盖式中，要优先满足偏远贫困、急需财政补贴的地区；不再或是减少补贴城镇高收入居民，转而补贴广大低收入农民，以保证广大弱势人群优先受益。

（三）加快财政转移支付制度的立法进程，做到有法可依、执法必严

财政转移支付要想在全国范围内实施，必须拥有很高的权威性和很强的可操作性，必须建立规范性的制度，必须遵守法律法规的准则。首先，在管理机制方面，成立专门的管理机构，完善操作规程；其次，在监督机制方面，强化法律的权威性，依照法律规定对乱用、挪用、挤占等现象严肃处理；再者，建立群众监督机制；最后，对西南地区困难较大的专项拨款要以法律的形式确定合理的配套的比率，推进转移支付的法制化进程，做到有法可依、执法必严。（作者单位：河北经贸大学）

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