中美高新技术产业创新政策比较分析

杨俊杰++易晓芹

作者简介：杨俊杰（1981-），男，汉族，四川人，中级经济师，管理学博士，四川省工业经济发展研究中心，研究方向：城市规划。

易晓芹（1987-），女，汉族，重庆人，硕士研究生，电子科技大学，研究方向：现代管理。

摘要：政府在高新技术产业创新发展中发挥着重要的推动作用，优先扶持和发展高新技术产业，已经成为世界上许多发达国家的政府行为，而且在这方面的政府职能和行为已经制度化、法制化，政府政策的扶持对高新技术产业的发展起到了决定性的作用。本文通过对中美两国高新技术产业创新政策文本的收集和归类整理，将从横向、纵向两个维度对比分析中美两国高新技术产业创新政策存在的差异和不同。一、横向维度，即政策工具维度。本文借鉴Rothwell和Zegveld（1985）对创新政策体系的基本政策工具的分类，将本文的中美高新技术产业创新政策的基本政策工具也分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具；二、纵向维度，即创新政策的产业活动类型维度。按照技术生命周期和产业活动规律的发展过程，将高新技术产业的发展过程分为研发、投资、生产和消费四个不同的阶段，并产生不同的效用。最后，通过单维与多维量化分析对比中美两国高新技术产业的创新政策的差异性，为我国高新技术产业的发展提供借鉴。

关键词：高新技术产业；创新政策；国际比较

一、引言

科学技术创新是推动整个社会发展和进步的重要力量。20世纪中后期，高新技术产业发展迅猛，成为带动各国经济发展新的增长点。高新技术产业的发展程度在很大程度上决定着一个国家的国际竞争力的大小和国际地位的高低。优先扶持和发展高新技术产业，已经成为世界上许多发达国家的政府行为，而且在这方面的政府职能和行为已经制度化、法制化，政府政策的扶持对高新技术产业的发展起到了决定性的作用[1]。中国是单一制国家，行政机构自上而下形成层层隶属关系；美国是联邦制国家，联邦和州政府有着各自相对独立的行政系统。政治体制的差异使得两国创新体系运行不一致。2013年，美国高新技术产业占GDP的31%，2015年10月，美国国家经济委员会（NEC）与白宫科技政策办公室（STPO）发布新版《美国创新战略》，主要涉及的九个领域中高技术就占了一半以上，包括精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、太空探索、计算机新领域。由此，美国再一次通过国家战略层面强调高新技术产业对美国经济发展的重要程度。尽管如此，虽然中国高新技术产业的发展较之美国滞后，但经过改革开放30多年的持续快速发展，中国经济进入了“新常态”下，迫切需要机制创新来促进经济发展方式的转型，大力发展以战略性新兴产业为先导的高新技术产业不失为一种助推中国经济发展的新思路。

基于上述分析，本文通过对中美两国高新技术产业创新政策文本的收集和归类整理，将从横向、纵向两个维度对比分析中美两国高新技术产业创新政策存在的差异和不同。一、横向维度，即政策工具维度。本文借鉴Rothwell和Zegveld（1985）对创新政策体系的基本政策工具的分类，将本文的中美高新技术产业创新政策的基本政策工具也分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具；二、纵向维度，即创新政策的产业活动类型维度。按照技术生命周期和产业活动规律的发展过程，同时借鉴赵丽莉（2011）年的研究，将高新技术产业的发展过程分为研发、投资、生产和消费四个不同的阶段，并产生不同的效用。最后，通过单维与多维量化分析对比中美两国高新技术产业的创新政策的差异性，为我国高新技术产业的发展提供借鉴，因此本文的研究具有重要的现实意义。

二、研究框架与文本收集

（一）研究框架

1.横向维度：基于Rothwell和Zegveld（1985）创新政策分析框架

政策工具是研究分析政策的一个重要路径，是政府推行其政策理念、实现其政策目标的重要手段和活动。为了能够更全面系统的研究中美高新技术产业创新政策的差异，本文使用Rothwell和Zegveld（1985）提出的创新政策框架，同时为了便于进行跨国比较分析，本文对该创新政策进行了完善，见图1所示[2]。

以高智力、高风险、高收益为特征的高新技术产业，创新是其发展的源泉，而成功的创新有赖于技术支持、市场需求和创新环境的有利组合。在供应方面，新产品的研发取决于足够的政策投入，例如科学知识和人力资源、有关创新的市场信息，以及保障研究的管理技能。在需求方面，政府应该改善创新进程的需求方，在国内和国际市场都可以这么做。在环境方面，政策的作用是改变创新发生的（大）环境，例如法律，财政（金融），投资，或者国际贸易环境以及创新体系。该框架就每个政策工具间的相互关系进行了整理，将高新技术产业政策工具分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具。这三种政策工具中，供给型政策工具对高新技术产业起到推动作用，需求性政策工具对高新技术产业政策起到拉动的作用，而环境型政策工具则起间接的影响作用。

2.纵向维度：基于创新政策的产业活动类型维度

仅从政策工具和政策的产业领域维度上分析高新技术产业政策文本还不能很好的跨国比较出高新技术产业创新政策的差异性。作为高新技术产业政策的作用对象，高新技术产业活动自身内在规律和特点也是分析政策文本时需要考虑的重要因素。

高新技术产业链呈现出单链结构，如图2所示，在链状式高新技术产业链中，分布在两端的节点分别称为源节点和终端节点。源节点一般代表的是一些科研机构或一些基础性产业，它是高新技术产业链中技术或资源的源头，创新活动在源节点至关重要，创新活动是由技术、资金以及市场环境等多种因素共同决定的；中间节点，代表着以源节点提供的技术和资源为基础的成果转化，及生产制造环节，它转化的程度与生产规模大小是影响该产业链的规模和水平的重要因素；终端节点，即将高新技术产业成果应用于市场，通过市场将成果再次转化为资本转而助力再研发过程[3]。

简单来说，高新技术产业是由相互作用的技术研发、生产和市场消费等环节组成。本文在高新技术产业活动规律的基础上，综合考虑产业发展的生命周期，将高新技术产业活动类型划分为研发、投资、生产和消费四个阶段，并以此建立分析框架的横向维度。

综上所述，本文从横向维度（政策工具维度）和纵向维度（产业活动类型维度）对中美高新技术产业创新政策进行分析，基于上述维度的分析框架如下图3所示。

图3高新技术产业创新政策二维分析框架

（二）政策的文本选择与时间分布

本文对我国高新技术产业创新政策的选择仅限于国家层面，即由全国人大、中共中央、国务院以及各部委等单独或联合颁布的各种政策文件。同样，对于美国高新技术产业的政策文本也仅限于美国联邦政府及国会等单独或联合颁布的各种政策文件。此外，本文研究对象为高新技术产业创新政策，由于创新政策并非是单一的某类政策而是一系列政策的集合体，因此选取文本涉及较为广泛，包括科技、财政、税收、金融、政府采购、知识产权（标准）、人才、教育、宏观经济、贸易、投资、竞争（反垄断）、中小企业等领域。中国高新技术产业创新政策文本选取时间从1984年到2015共计205各文本；美国没有统一的高技术管理机构，文本选择难度加大。本文选取的有关美国高新技术产业政策文本时间从1790年到2015年共计197个文本。

三、横向维度的中美高新技术产业创新政策比较-基于政策工具维度的分析

（一）中国高新技术产业创新政策的使用

本研究将收集到的205个中国高新技术产业创新政策文本按照创新政策归类说明中每一细分创新政策工具的要求制作中国高新技术产业创新政策横向维度表，依照系统分析方法对其进行了统计分析，并给予各种创新政策工具同等权重。在统计理论和实践中，权重是表明各个评价指标（或者评价项目）重要性的权数，表示各个评价指标在总体中所起的不同作用[4]。权重有不同的种类，各种类别的权重有着不同的数学特点和经济含义。按照权重的表现形式的不同，本文主要采用相对数权重，相对数权重也称比重权数，能更加直观地反映权重在评价中的作用。

图4所示，在中国高新技术产业创新工具权重分布途中，需求层面的公共服务创新政策工具使用的比重最高，占比16.56%，也就说我国政府为了保障高新技术产业创新活动的顺利进行，提供多项配套服务措施。比如2011年《关于印发科技服务体系火炬创新工程实施方案试行并组织开展科技服务体系建设试点工作的通知》中提出科技服务体系是运用技术和知识向社会提供研发设计、科研条件、创业孵化、技术交易、知识产权、投融资等专业化服务的各类科技服务机构和平台及其人员构成的新型服务体系。以国家高新区、创新型产业集群为重点，每年开展一批科技服务体系建设试点。仅次于公共服务占比的政策工具为技术投入与教育投入，分别为14.15%和11.71%。高新技术产业的发展，主要依靠创新，创新的实现需要技术的不断更新，国家出台多项以技术投入为主的创新政策助力新技术的研发目的就在于此。创新活动是一项高智力活动，人才的培养尤其是高智商人才的培养更需要政府出台相关政策予以保障，为创新活动持续输送能量。中国高新技术产业创新政策工具权重分布图中占比最少的为信息投入，仅占1.46%，我国高新技术发展相较于美国滞后，为了避免市场与高新技术产业出现信息不对称的情况，需要在政策层面给予更多支持和引导。

（二）美国高新技术产业创新政策的使用

由于政治体制运行不一致，美国并没有成立类似于我国“科学技术部”统筹管理全国科技事务的管理机构，也就更不可能有设立高新技术发展及产业化司这样一个专门拟订相关领域高新技术发展及产业化的规划和政策；组织实施相关领域高技术研究发展计划、科技支撑计划和政策引导类科技计划；指导国家级高新技术产业开发区建设；推动高新技术产业化相关技术服务体系建设；拟订促进技术市场发展政策的专职部门。因此，我们收集的关于美国高新技术产业创新政策文本具有局限性，一部分是通过美国政府官方网站发布的相关政策，一部分主要是通过研读相关文献后收集的政策文本。利用相同的统计方法，制作出美国高新技术产业创新政策横向维度表，经过整理后绘制图5美国高新技术产业创新政策工具权重分布。

图5美国高新技术产业创新政策工具权重分布

图5所示，在美国高新技术产业创新工具权重分布途中，供给层面的技术投入创新政策工具使用的比重最高，占比22.84%，美国长期以来在高技术领域都处于领先优势，从附录1中就可见一斑，仅在2014年就设立三个重点领域的创新研究所，分别为新一代电力电子制造业创新研究所、数字制造和设计技术创新研究所与轻型现代金属制造业创新研究所。美国同样重视对高科技人才的教育投入，图7中我们可以看出教育投入仅次于技术投入，占比为14.21%。创新实现与教育投入密不可分，尤其是在高新技术领域，美国学者认为，政府的作用是提供一个能鼓励私营企业和工人去开发高新技术产业的环境，这个环境包括受过良好教育的劳动力，能用于开发特定商用产品和流程的基础知识体系等。培养熟练的技术工人、工程师和科学家等都需要政府的资助，同时投资于基础研究项目的报酬比较低，但是溢出效用很大，这也需要政府的资助[5]。

（三）中美高新技术产业创新政策的对比

1.基于三个层面的中美高新技术产业创新政策比较分析

本文主要对高新技术产业创新政策进行跨国比较分析，通过统计整理，我们绘制出中美高新技术产业创新政策对比表（表1），表1主要对比了中美高新技术产业每个创新政策工具的数量，并计算出他们的比重。中国在高新技术领域的三个层面，即供应层面、环境层面和需求层面比较均衡，比重分别为35.63%、32.2%与32.2%，只有供应层面较之于另外两个层面比重略高。美国三个层面中，供应层面比重明显高于环境层面和需求层面，分别为4873%、27.41%和23.86%。

表2为中美高新技术创新政策工具权重排名表。表中中国统计显示，高新技术产业创新政策主要集中于公共服务、技术投入、教育投入和法律管制，这四种创新政策工具比重之和已占到了总比中的50%以上。表中美国统计显示，高新技术产业创新政主要集中于技术投入、教育投入和贸易服务，这三种创新政策工具比重之和占到了总比中的50%以上。

2.中美高新技术产业创新政策横向维度研究结果

通过以上对比分析中美高新技术产业创新政策，得出以下结论：

其一、对高新技术产业来说“技术投入”与“教育投入”是最显著的政策工具。研究结果表明，中国和美国都在各自的政策工具中高比例的使用了“技术投入”与“教育投入”政策工具来发展高新技术产业。中国“技术投入”与“教育投入”政策工具比重分别为14.15%和11.71%，比重排名位列第二和第三；美国技术投入政策工具22.84%，比重排名位列第一和第二。虽然都是高比例使用这两项政策工具，但是从比重中看，美国这两项的比重总和要远高于中国比重总和10个点以上。回顾高新技术产业创新政策说明，作为供应层面的技术投入主要是指主要指政府通过建立研发实验室或其他项目，加快高新技术产业基础技术、共性技术、标准、技术协议等研发和建设，其中也包括让国有研究机构从事与产业发展相关的技术及产品研发，并将技术成果扩散到民营企业，同时采取相应的措施鼓励国有企业率先引进国外先进技术[6]。教育投入是指政府有关职能部门根据高新技术产业发展需求建立长期的和全盘性的人才发展规划。在高新技术行业，这两项比重高这意味着中美政府在建立相关研发基地设施和更新科学知识和人力资源时，更倾向于采用该类政策工具。

其二、中国高度依赖于“公共服务”，美国对于“公共服务”的依赖处于低值。“公共服务”政策工具是政府通过国家权利对高新技术产业发展提供公共资源或者公共平台的建设，以及相应的配套服务措施，保障科技活动的顺利进行。中国高比例使用“公共服务”政策工具有其深刻的历史背景。中国高新技术产业起步较晚，但是发展迅速，然而其配套的公共资源及公共平台的建设却难以跟上其发展速度，私人部门主要是以营利为目并且追求利益最大化，投资公共资源和建设不符合他们的利益诉求，受短视效应的影响，我国政府必须使用“公共服务”政策工具加强引导并助力高新技术产业公共平台的建设。美国从二战开始就已经认识到高新技术产业对其经济发展的重要性，将其上升到国家战略高度后，美国政府就加大配套设施和公共平台的建设，经过多年的发展，进入21世纪后，配套设施已相对非常完善。

其三、中美两国“供应层面”政策工具比重均高于“环境层面”与“需求层面”比重，表明中美两国高新技术产业均处于发展上升阶段。依据产业周期理论，任何产业或行业通常都要经历幼稚期、成长期、成熟期、稳定期4个阶段。处于不同生命周期阶段的行业，对政策的需求是不一致的。学者普遍认为，处于幼稚期的产业对“环境层面”政策需求要高，初创企业尤其是高新技术企业，受高风险高投资的影响，更需要财政政策和税收政策等优惠政策给予扶持；处于成长期的产业对于“供给层面”政策需求较高，主要在于该时期的产业更需要政府直接扩大对产业信息、技术、资金等的支持，改善高新技术产业相关要素的供给，推动高新技术产业的发展。成熟期与稳定期对于“需求层面”的政策更加依赖，这两个时期产业已趋于稳定，需要更多的通过采购与贸易管制等措施减少市场的不确定性，积极开拓并稳定市场，从而拉动高新技术产业的开发与利用。

四、纵向维度的中美高新技术产业创新政策比较-基于创新政策的产业活动类型维度

（一）定义分析单元与类目

样本的分析单元是内容分析法中最重要、也是最小的元素，可以是独立的字、词、句、段落等，本文根据研究的需要将政策文本的相关条款作为分析单元[7]。同时，根据已构建高新技术产业创新政策工具二维分析框架将本文的分析类目构建如下：政策工具维度（编号）—“资金投入”、“教育投入”、“技术投入”、“信息投入”、“政府采购”、“公共服务”、“贸易服务”、“海外服务”、“财政政策”、“税收政策”、“法律管制”、“政治规划”；产业活动类型维度—“研发—条款序号1”、“投资—条款序号2”、“生产—条款序号3”和“消费—条款序号4”。通过对每份政策文本的仔细研读，笔者对收集整理的高新技术产业创新政策文本内容按照“政策编号—条款序列号”进行编码，形成基于政策工具的高新技术产业创新政策文本内容分析单元编码表。

（二）频数统计及分析

在对政策文本内容分析单元编码的基础上，通过笔者对每个具体条款的反复研读与推敲，根据已建立的高新技术产业创新政策工具纵向维度分析框架，归类形成了表3所示的高新技术产业政策工具纵向维度分布情况。从整体上看，中美高新技术产业创新政策文本均涵盖供给层面、环境层面和需求层面政策工具的使用，内容涉及中美高新技术产业的研发、投资、生产和消费四个阶段。

依据表3，为了能更加直观的反映出中美高新技术产业创新政策在产业活动中的情况，整理成图6的折线图进行研究：

图6中美高新技术产业活动类型在内容条文中的频数统计

图6显示，从高新技术产业活动类型来看，美国更倾向于研发环节的政策支持，投资、生产和消费环节的政策支持基本持平，我国则更倾向于生产环节的政策支持，且高新技术产业活动的四个环节政策支持不均衡。中美两国在研发投入的总量上存在着巨大的差异，这是一个不争的事实，尽管这和我国目前的财力有限有关，但是中国在高科技产业领域研发投入增长率远没能跟得上GDP增长率的，这是应该引起重视的[8]。但是曹译丹（2010）认为，投入总量的不足还不是最严重的问题，限制中国高科技产业未来发展的一个重要问题在于中国的科研投入的结构性问题，而这也体现了中美两国对待科研的不同心态。舒春，綦良群，常伟（2004）的研究表明，基础研究、应用研究和试验发展经费之间的比例2002年中国为1∶3∶13，美国则为1∶1∶3，也就是说中国基础研究、应用研究，尤其是基础研究的经费和美国等发达国家相比较仍然偏低，令人叹息的是即使经过了十几年的发展，我国高新技术产业在基础研究、应用研究和试验发展经费之间的比例仍然未有实质性的飞跃[9]。可见中国在科研投入方面功利性太强，太注重眼前利益而忽视长远利益了。基础研究、应用研究是创新能力建设的根本，是知识的源头，是形成自主知识产权的基础。经济的快速增长需要大量的创新，如果没有坚实的基础研究、应用研究，创新就失去了知识源泉。显然，基础研究和应用研究很难在短期内就产生预期的经济效益，甚至在相当长的一段时间内是处于亏损状态，但是一个国家未来的科技竞争力更多的是取决于当前基础研究水平。此外，需要注意的是研发资金对于创新产品在成果转化阶段的支持不足会直接导致多数创新产业的夭折。将研发资金投入到“立竿见影”的产业、项目，短期内可能会赢得相当多的收益，但是很可能输掉的是整个未来。鉴于以上分析，我国在未来应该注重对高新技术产业科研活动的政策指引，在提高科研投入的同时平衡基础研究、应用研究和试验发展经费之间的比例。

五、小结

研究发现，从横向维度来看，通过分析中国高新技术产业创新政策工具权重分布图，需求层面的公共服务创新政策工具使用的比重最高，占比16.56%，说明我国政府为了保障高新技术产业创新活动的顺利进行，提供多项配套服务措施。占比最少的为信息投入，仅占1.46%，说明我国高新技术发展相较于美国滞后，为了避免市场与高新技术产业出现信息不对称的情况，需要在政策层面给予更多支持和引导；美国高新技术产业创新政策工具权重分布图中，供给层面的技术投入创新政策工具使用的比重最高，占比22.84%，主要在于美国对于高新技术产业研发的大量投入；从纵向维度来看，中美高新技术产业创新政策文本均涵盖供给层面、环境层面和需求层面政策工具的使用，内容涉及中美高新技术产业的研发、投资、生产和消费四个阶段。从高新技术产业活动类型来看，美国更倾向于研发环节的政策支持，投资、生产和消费环节的政策支持基本持平，我国则更倾向于生产环节的政策支持，且高新技术产业活动的四个环节政策支持不均衡。主要原因在于我国在中国高新技术产业研发投入上较美国仍然偏低，且中国在科研结构比例上存在比例失调，虽然近年来基础研究，应用研究投入比例有所提升，但仍然没有实质性的突破。因此，我国在未来应该注重对高新技术产业科研活动的政策指引，在提高科研投入的同时平衡基础研究、应用研究和试验发展经费之间的比例。（作者单位：四川省工业经济发展研究中心）

参考文献：

[1]舒春.高新技术产业政策制定与评估研究[D].哈尔滨理工大学，2005

[2]Rothwell R，Zegveld W.Industrial Innovation and Public Policy：Preparing for the 1980s and the 1990s[M].London：Frances Printer，1981.

[3]王兴元，杨华.高新技术产业链结构类型、功能及其培育策略[J].科学学与科学技术管理.2005.

[4]鲁德武.档案技术装备保障能力评估指标体系[J].档案管理.2013（5）.

[5]宋惠玲.日、美、法三国高科技产业政策对我国的启示[J].科技咨询导报，2007（23）.

[6]赵筱媛，苏竣.基于政策工具视角的公共科技政策分析框架研究[C].中国科学学与科技政策研究会，2005.

[7]赵丽莉.政策工具视角的中国光伏产业政策文本内容分析[D].2011

[8]曹译丹，肖斌.论美国高科技产业政策及其启示[J].现代商贸工业，2010（1）.

[9]舒春，綦良群，常伟.日本、美国、中国三国高新技术产业政策的比较分析[J].科技与管理，2004年05期