推进县级政府公共决策治理现代化的探讨

余友斌

（黄冈市人民政府，湖北黄冈438000）

推进县级政府公共决策治理现代化的探讨

余友斌

（黄冈市人民政府，湖北黄冈438000）

县级政府是我国政府体系当中的重要层级，县级政府公共决策治理水平直接关系到最广大人民的根本利益，直接关系到中央大政方针在基层的贯彻落实，直接关系到中华民族的伟大复兴。但概括来看，县级政府公共决策存在“拍板主官”素质直接决定着决策水平的高低、实际法律地位存在制度模糊、存在专业论证缺失和公众参与度低等普遍问题。推进县级政府公共决策治理现代化需要：一是重塑县级政府角色，强化以人为本的行政价值取向；二是准确把握决策机制定位，加大参与型政府构建力度；三是完善县级政府决策体制，实现决策过程系统有效；四是以提高决策力为目标，努力提升决策主体素质；五是坚持决策和执策“力度统一论”，确保公共决策顺利实施；六是从源头上加强制度供给，不断提高决策“三化”水平。

县级政府；公共决策；治理现代化

公共决策是政府、非政府公共组织和民众为了有效提供公共产品与公共服务，保障和增进社会公共利益公平分配，促进经济社会全面协调可持续发展，在社会资源和社会利益进行权威性分配过程中，制定多个可行方案并从中选择一个满意方案，确定公共决策目标的过程。公共决策的主体是多元的，包括政府、非政府公共组织和民众，其中政府是最重要的主体之一。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是执行国家权力的全部机构，包括立法、行政、司法、军事机关等，甚至还包括执政党机关、依法授权的非政府公共组织。狭义的政府单指国家行政机关，包括中央政府和地方政府。本文采用狭义政府的概念。按照有关法律规定，我国的行政区划分为省、县、乡三级。县级政府处于地市级政府和乡镇级政府之间，是最接近基层、直接面对广大群众的一级地方政府，通常被划入基层政府的范畴，地位十分特殊和重要。2015年1月12日，习近平总书记在同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈时指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。”［1］县级政府是我国政府体系当中的重要层级，县级政府公共决策直接关系到最广大人民的根本利益，直接关系到中央大政方针在基层的贯彻落实，直接关系到中华民族的伟大复兴。就当前来看，我国县级政府公共决策治理还存在一系列问题，我们有必要进一步探讨推进县级政府公共决策治理现代化的路径。

一、直面当前县级政府公共决策治理的主要问题

县级政府公共决策具有其特殊属性，需要直接面对群众，需要直接面对问题，需要迅速反应，需要因为具体事宜的变化而不同反应等，正是这些特殊属性导致了决策要求高，决策难度大。通观大部分县级政府公共决策，普遍存在着“拍板主官”素质直接决定着决策水平的高低、实际法律地位存在制度模糊、存在专业论证缺失和公众参与度低等主要问题。

（一）“拍板主官”影响过大

在中国共产党领导的中国特色社会主义政治体制下，县级政府的公共决策一方面要遵循民主集中制的原则，即集中指导下的民主和民主基础上的集中相结合，同时还要遵循法律的规定。按照我国现行宪法和法律的规定，地方各级人民政府实行行政首长负责制，地方各级行政首长在本级人民政府的全部工作中负有“三权一责”：全面领导权、最后决定权、人事提名权、负全面责任，如果不把其与政府工作中的重大问题应由政府常务会议和全体会议讨论决定的法律规定结合起来，很容易导致地方各级行政首长权力滥用和个人专断。同时，受传统政治文化的影响，法律法规规定中的集体领导在实践中更多是被利用和理解为集体决策过程，而不是作出决策成果和承担责任后果上，集体领导常常被抽象为一个具体人，即组织中最高层次的长官，因此，“拍板主官”的素质直接决定着决策水平的高低。

（二）实际法律地位模糊

县级政府以政府全体会议、政府常务会议、由政府主要负责同志参加的政府专题会议等三种为集体决策主要形式。但有些决策成果并不能立即付诸实施，即便得到实施，往往会得到来自实施主体、政府系统内外方面的观望或者“软抗”，甚至怀疑其决策来源的合法性，同时也让决策者理不直气不壮。决策结果受决策主体在政治格局中地位的影响。从现行的法律法规和中共党内有关规定不能找到政府决策不是最终决策的法定依据，也不能看到政府决策必须交由中共同级党委常委会或者全委会进行再决策的硬性要求。尽管有些作了规定，但大都内容含糊，界限不清，没有直接说明哪些议题应该再决策，哪些议题可不再决策。

（三）专业论证和公众参与度低

县级政府公共决策选题的信息来源主要集中于“内输入”和“上级外输”、“公众外输”严重不足，突出地表现为专业论证和公众参与度低。一般来讲，特别是在经济欠发达的县级政府，决策专业化程度都比较低，信息收集、分析、加工、处理不及时，专家咨询制度和咨询机构普遍未建立，难以满足决断（中枢）子系统作出适时、准确、有效的决策需要，决策的突击性、临时性、随意性、主观性比较明显，往往直接影响决策工作效率和效果。此外，县级政府虽置身于广大公众当中，离利益相关者在时空上的距离最近，听取意见和建议最便利，但由于各方面因素的影响，有些决策听取意见的对象范围极为有限，一般局限于部分人大代表、政协委员、基层干部、企业家和政府熟悉的人士，从某种程度上讲属于基层的社会精英；有些重大决策虽然采取了公示、听证等方法，但流于形式；大多数公共决策没有普通公众的参与，决策民主化、公开化程度远远不能适应社会转型时期社会结构多元化的客观需求。

二、透视县级政府公共决策治理主要问题的原因

县级政府公共决策中存在的决策系统不完善、决策权过分集中、决策的实际法律地位存在制度模糊、专业论证缺失和公众参与度低、决策的非程序化、决策的监督和问责机制缺位等问题，归结到一点，都可能影响县级政府决策的效率、效力和效果，造成县级政府决策失误，包括决策错误、决策失效和机会的丧失，进而给社会公共利益带来损失，并损害政府公信力和形象。这些问题的产生主要有以下几个方面的原因：

（一）行政价值取向的背离

“政策价值观是约束政策主体自己的思想和行为的规范，是认识客体对政策系统的利益关系，从而作出选择性决策的指导原则。……无论政策系统成员的认知、情感、态度的哪个方面，都受政策价值观的影响，并规范和约束政策主体的行为，规定政策实践的指向。”［2］实践中大量的案例表明“许多决策的失误并不是因为决策权力的配置不当或者决策方法的缺陷、落后所引起的，而是由于决策者的价值观念出现偏差”。［3］我国的各级政府是由人民选举产生、对人民负责、受人民监督的政府，其本质要求和发展方向是服务型政府。县级政府公共决策必须体现全心全意为人民服务和以人为本、行政为民的价值取向与行政理念。但在实际工作中，有的公共决策者深受传统政治文化的影响，不能正确看待和运用行政权力，认为公共决策是政府单方面的事情，决策主体和作用对象之间是一种管理与被管理、控制与被控制的关系，从官本位、个人或小圈子私利而不是社会公共利益出发进行决策，造成公共决策失误。

（二）体制机制法制缺陷

从系统学的观点来看，公共决策体制就是公共决策系统。一个现代、科学、完善的公共决策系统应是由信息、咨询（参谋、智囊）、决断（中枢）、执行和监控等子系统构成的有机整体。目前县级政府公共决策系统信息、咨询、监控等子系统非常薄弱，多数没有建立专业化的信息机构，与公众的信息沟通和交流没有稳定的渠道，信息公开也只侧重于宣传式的单向传输；政府研究机构参谋服务能力不足，有的根本没有设立研究室，非政府公共研究组织基本处于空白；政务督查机构力量单薄，监控子系统经常处于缺位状态。处于决断地位的政府全体会议、政府常务会议、由政府主要负责同志参加的政府专题会议有时流于形式，大家发表意见只是做做样子，不期望对最终决策产生实质影响，决策权力仍然集中于少数人和具有最后决定权的领导者手中。

（三）决策执行不到位县级政府公共决策兼备政策过程中的决策和执行，执策是县级政府公共决策的显著特征，执策不到位从效能上导致公共决策失误。国内学者陈振明将影响政策有效执行的因素归结为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的三个因素。政策问题的特性包括政策问题的类型和性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，政策本身的因素包括政策的正确性、具体明确性和政策资源的充足性，政策以外的因素包括目标群体对政策执行的影响、执行人员的素质和态度、执行机构组织间的沟通协调、政策环境等。［4］假定决策正确和明确，从决策主体来看，执策不到位主观上是政府执行力和公务人员工作能力、工作作风、工作方法存在问题，决策执行和决策监控的力度不够，目标任务落实打了折扣；客观上是县级政府资源配置能力有限，决策执行的措施保障与决策目标不相匹配。从决策客体来看，主要是目标群体对决策的了解、认同、支持、配合存在障碍和阻力。从决策环境来看，主要是政策制定时和政策执行时的环境发生了重大改变，需要对政策进行调整，使得原有决策实施变得不适宜。

三、探寻推进县级政府公共决策治理现代化的主要措施

要解决上述问题，就必须全面提升县级政府公共决策科学化、民主化、法治化水平，具体来说，需要加强以下路径：一是重塑县级政府角色，强化以人为本的行政价值取向；二是准确把握决策机制定位，加大参与型政府构建力度；三是完善县级政府决策体制，实现决策过程系统有效；四是以提高决策力为目标，努力提升决策主体素质；五是坚持决策和执策“力度统一论”，确保公共决策顺利实施；六是从源头上加强制度供给，不断提高决策“三化”水平。

（一）重塑县级政府角色，强化以人为本的行政价值取向

从西方行政学说史和公共管理、公共决策的发展实践来看，决策不仅是一个事实问题，更是一个价值问题。观念是行动的先导，提高公共决策科学化、民主化、法治化水平，首先要解决的是决策主体的自我认知问题，明确县级政府的角色定位。中共十七大报告指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”现代政府就是服务型政府，服务型政府的价值取向就是以人为本，就是全心全意为人民服务。服务型政府应该包含以下几方面的内涵：不是控制导向，而是服务导向的政府；不是效率导向，而是公正导向的政府；是把工具效用与价值观有机结合起来的政府；是包含着合作和信任整合机制的政府；是德治与法治有机结合的政府；是行政程序的灵活性与统一性相结合的政府；是行政自由裁量权得到道德制约的政府；是超越了回应性的前瞻性政府。［9］县级政府最贴近基层，最靠近群众，必须从传统的管制型政府的角色中转换出来，回归以服务为本、以人为本的角色定位，从履行好服务职能出发进行公共决策。

（二）准确把握决策机制定位，加大参与型政府构建力度

机制的原始意义是机器的构造和工作原理，后引申为有机体的构造、功能及其相互关系，进而扩展应用到更为广泛的领域。决策机制是决策系统结构、功能及其相互关系、作用过程和运行方式，是动态意义上的决策体制。最根本的决策机制是决策权力构建和运行机制。政府公共决策是包括公众在内的多元主体参与的过程，完善公众有序参与的决策机制，建设参与型政府是提高公共决策科学化、民主化、法治化水平的应有之义和人本价值行政取向在决策运行中的具体体现。从全球来看，人类政治过程的重心是从统治走向治理，从善政走向善治；政府发展的形态演进是从行政型政府向治理型政府转变；公共权力的运用不仅是自上而下的，同时是自下而上的双向过程。“公共治理的核心手段为公共政策，其中首要的环节是行政决策及其体制问题。”［5］“公民参与是政府公共决策体制变革的核心内容。”［6］参与式决策和治理有利于增强决策的目标导向性和合法性，降低决策执行的阻力和成本，遏制行政权力的扩张和寻租，为此，必须以公众有序参与、专家咨询支持、政府依法决策为要件，完善治理型公共决策机制，着力构建参与型政府。

（三）完善县级政府决策体制，实现决策过程系统有效

国内外学者对于公共决策体制或政府决策体制有不同的解释。有学者认为：“政府决策体制是指用制度加以固定的承担政府决策任务的机构和人员的职能、结构和相互关系的总称”。［7］有学者认为：“公共决策体制是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。”［8］也有专家认为“公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称”［9］不论何种说法，比较一致的看法是，政府决策体制是行政管理体制的重要组成部分，在决策中的作用是通过公共决策系统及其所属五大子系统的运作来实现的。提高县级政府公共决策科学化、民主化、法治化水平，必须建立完善和充分发挥县级公共决策机构（主要指公共决策主体中承担决策任务的县级行政机关）的信息、决断、咨询、执行、监控等子系统的作用，促进整个公共决策系统规范高效运行。

（四）以提高决策力为目标，努力提升决策主体素质

决策主体的范围比较宽泛，在这里指公共决策系统成员，尤其是决断子系统成员，即掌握一定“拍板权”的决策者或县级政府领导班子成员。决策力即“决策者所具有的参与决策活动、进行方案抉择的能力和本领”。［10］决策主体的决策力是决策成败的重要因素之一，而决策者的素质是决策力的重要基础。有学者认为，尽管近些年来县级领导班子整体素质有了较大提高，“但是毕竟目前县级政府的组成人员多半来自当地乡镇、部门领导，导致决策层往往实践经验丰富而理论素养欠缺，具体工作环节甚至技术熟练而疏于把握宏观政策和远景规划，抓落实容易而谋全局较难，对上级政策容易囫囵吞枣，简单理解，容易模糊决策与调度的界限，从而影响决策的科学性和民主性。”［11］目前县级政府公共决策还具有很强的“内输入”特征，提高县级政府公共决策科学化、民主化、法治化水平，对决策主体的能力素质有很高的要求。具体来讲，一是要加强县级政府领导班子的综合能力建设，二是“拍板主官”要有民主科学素养，三是要重视决策合法性。

（五）坚持决策和执策“力度统一论”，确保公共决策顺利实施

执策是县级政府公共决策达成目标的根本途径，是检验决策是否科学的唯一标准，也是目前县级政府政策过程中与（初始）决策一样，虽然重要而实际上没有得到很好解决的一个问题，加大执策的力度，在执行过程中不断完善决策，对于提高县级政府公共决策科学化、民主化、法治化水平，确保公共决策顺利实施具有重要意义。坚持决策和执策“力度统一论”，要注意以下几点：一是建立强有力的决策执行子系统。执行子系统承担细化决策、补充决策、追踪决策的职责，在一定程度上分享了决断（中枢）子系统部分决策权力。二是注意政策配套和决策宣传。在决策环节，对解决主要问题的政策运作所导致的相关问题要有准确的预测和预备案，对于部门、领域政策间可能产生的冲突事先要协调好，消除决策执行中的政策隐患，防止解决老问题引发新问题。美国学者安德森认为：“政策的效力在很大程度上取决于人们的自觉自愿而非被迫地遵守。”［12］加大决策的宣传力度，使决策信息及时准确地传达到目标群体，增进理解，减少阻力。倡导县级政府的一些重大决策要进行“决策声明”，所谓决策声明是指决策成果以特定方式的正式公布。三是改进决策执行的方式方法。加强对决策执行的过程控制，制定路线图，对制约因素和突发因素事前充分准备应对的措施。坚持原则性与灵活性相统一，进行合法合规合理的变通，“求神似去形似”。正确使用“同意的购买”，即赋予服从者利益，从而使服从成为人们的自我利益来达到人们服从决策要求的效果。

（六）从源头上加强制度供给，不断提高决策“三化”水平

制度是一个社会的游戏规则。邓小平指出：“制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”新制度经济学甚至认为一切历史都是制度发展史，其代表人物诺思指出：“制度在社会中起着更为根本性的作用，它们是决定长期经济绩效的基本因素。”［13］布坎南认为，“要改进政府的政治过程（公共决策或公共选择过程），就必须改革相关的规则，改革政治游戏的框架，因为一切游戏都由它的规则所限定，一场较佳的游戏只产生于改变了的规则”。［14］制度是公共产品、顶层设计，是政府提供的公共物品中最重要的一类，国家是制度的最大供给者。县级政府公共决策的制度供给不仅是县级政府自身的责任，同时也是我国整个行政体系和政治系统的责任。公共决策制度的核心在于对公共决策权力的监督制约和决策失误的预防，包括实体性制度和程序性制度，有的应上升为法律法规的规定。高度重视程序性制度供给，程序不仅仅是步骤，核心是规则、机制，还有时限规定，是效率和公正的保证。当前，提高县级政府公共决策科学化、民主化、法治化水平，从薄弱环节入手，重点建立健全以下制度：一是监督制约制度。美国学者梅里亚姆认为：“政府不只是人民的仆人，而且是一个不可能信赖的、靠不住的仆人。不能让政府自由的掌握它的主人的事物，相反，必须对它施加限制；必须在每一个可能的要点上对它约束，随时对它抱有戒心。否则，它就不再是仆人，并且反仆为主。”［15］二是合法性审查制度。依法行政、依法决策在县乡两级政府还是一个比较薄弱的环节。县级政府及其部门做出重大公共决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。超越法定权限、违反法定程序的决策行为要坚决纠正。三是后评价和责任追究制度。美国学者罗森布鲁姆断言：“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果。”［16］重大公共决策实施后，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。坚持权责一致原则，谁决策谁负责，加强环节追责。集体决策出现严重失误的，既要追究直接责任人员的责任，也要追究领导人员的责任。同时，健全纠错改正机制。

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