公共政策过程理论应用分析

□文/彭建涛

（中共临泉县委党校 安徽·临泉）

一、临泉县“禁三轮”政策整治工作情况

“禁三轮”是禁止人力三轮车、机动三轮车、电动三轮车行驶的简称，临泉县的“禁三轮”从2014年10月份禁止所有三轮车辆在城区行驶开始，至今将近一年多的时间了。从2014年10月份开始，前期的主要工作还是为“禁三轮”做一些铺垫和准备。真正具有实质性意义的“禁三轮”政策，是2014年12月份临泉县发布的《关于临泉县道路交通秩序综合整治工作方案》的通知（临发办［2014］126号）。这项政策规定，从2014年12月1日起，全天24小时禁止三轮车辆在临泉县城区所有路段行驶。至2016年3月25日，临泉县城区的约6，000辆三轮车的问题得到部分程度的解决，基本上实现了政策目标。但这一政策过程并非如此简单，实际上，在政策过程中牵涉到诸多利益关系，并引发了一系列的政策问题。临泉县的“禁三轮”政策经历了从制定到执行、反馈的基本政策过程，反映了一项公共政策变迁的基本特点，其中所折射出的新政策内涵和政策过程理论价值，还有待我们去进一步探索。

二、临泉县“禁三轮”政策整治工作具体措施

（一）精心组织，积极准备。为了做好此项工作，专门成立临泉县道路交通秩序综合整治工作领导小组，领导小组下设办公室和13个工作组，具体负责专项整治各项工作。2014年县委县政府组织并带领各职能部门有关负责同志到淮南、蚌埠等地学习交通管理经验。并于2014年10月27日，临泉县委、县政府以临办发［2014］126号文件进行下发，并进行了深入广泛的宣传。

（二）广泛宣传，认真调查摸底。2014年10月29日，召开了动员大会，相应的各个部门各司其职制定相应的工作方案，同时进行任务分解细化，具体落实。交通部门组织印发了2万份致全县人民的一封信，5千份致全县三轮车主的一封信，3千份三轮车查处调查登记表；县宣传部、广电局、教育局、团县委、妇联等进行大量的宣传和报道；城关镇及县工业园区深入开展入户调查，建立三轮车主基本情况台账和三轮车主家庭（个人）特困档案；县工商联、质监局对三轮车销售厂商进行清查摸底，建立厂家地址、车辆品牌、类型、销售价格是否符合国家规定的车辆技术条件等基本情况台账。

（三）规范执法，依法治理。按照法律、法规查处违规上路行驶的三轮车380余辆，截至目前，共收缴三轮车电瓶2，698块，有效地打击了三轮车违法上路、非法载客的行为，规范了道路交通秩序。并从2015年1月4日，交通、市容抽调精干的执法人员组成两个执法队，公安部门配合，实行24小时路检陆查，对不听劝阻继续违法上路的三轮车进行查扣，依法收缴，强制报废。

（四）明确责任，加强督查。为了加强对综合整治工作的监督检查，县督查局定期、不定期的对各成员单位的工作进展进行督查，先后下发了督查通报，对落后的单位进行了批评、通报，限期整改。

三、“禁三轮”政策整治工作中存在的问题

主要存在以下问题：（1）个别成员单位思想消极，工作开展滞后。未严格按照整治工作方案的时间要求开展工作；（2）由于三轮车的管理难度较大，干扰多，阻力大，易反复；（3）个别单位存在执法不公现象，部分特殊群体三轮车主抗拒管理；（4）参与交通秩序整治单位执法人员在执法过程中，存在工作方法简单、作风粗暴的现象；（5）由于整治工作的时间很长，一些执法人员的厌战情绪逐渐显现，管理工作易松懈；（6）“说情风”愈刮愈烈，导致了三轮车违法现象难以治理；（7）三轮车驾驶员的交通安全意识比较薄弱。

四、运用公共政策过程理论对临泉县“禁三轮”政策整治进行分析

所谓政策过程理论是指政策研究者基于一定的经验事实，在一定的理论和分析方法的指导下，通过某个或多个维度对政策的逻辑过程或过程中的各要素及各要素之间的关系进行分析和研究，形成的一组本质上相互联系的概念或命题，以及一个逻辑结构严整的框架体系。而其中制度分析和发展框架、多源流分析框架属于较有代表性的两种。在这里，笔者将运用这些理论对临泉县“禁三轮”政策进行分析。

（一）制度分析和发展框架的理论应用及分析。制度分析和发展框架是以埃里诺·奥斯特罗姆为代表提出的一项政策过程理论。制度分析和发展框架理论的一个核心概念便是行动舞台，行动舞台包括一个行动情境和该情境下的行动者。在做出“禁三轮”政策处于政策层面或集体选择层面上的基本判断后，我们能清晰地理清在“禁三轮”政策过程中，也显现了一个比较清晰的行动舞台，那就是县级政府部门的行动平台。在国家《交通安全法》和机动车国家标准的指导下，临泉县形成了一个关于“禁三轮”政策的行动舞台，其行动者主要有四个：一是公共利益（集团）。三轮车的存在的确给临泉县各个方面造成了很多社会问题，特别是治安问题，使得三轮车成为“两抢”和威胁人民群众的重要工具，因此公众有要求政府治理三轮车的利益诉求；二是汽车行业利益集团。三轮车行业的发展在一定程度上限制了汽车行业的市场拓展，因此汽车行业的发展需要扫清市场障碍，当然愿意将三轮车行业踢出局；三是三轮车行业利益集团。这里所讲的并不仅仅包括三轮车厂家和商家，也包括三轮车车主以及电动自行车厂家、商家和车主，他们构成的是一个政策利益共同体；四是政府。政府在公共政策中占据着核心作用，它既着眼于公共利益的考量，也谋求政府自身的利益诉求。

由以上分析可以得出，制度分析和发展框架在一些方面能够说明“禁三轮”政策过程问题，主要表现在：第一，“禁三轮”政策作为一项公共政策，能够纳入到制度分析和发展的理论框架之中进行分析，而且这种政策性分析一般属于集体选择层面；第二，对我国迫切的制度化建设来讲，运用制度分析和发展框架来分析问题，显得非常重要和富有价值；第三，能够利用制度分析和发展框架辨别出行动舞台中的各种要素，如行动情境、行动者等，以此能够对政策作一个预测和评估，制度分析可以评估正在获得的成果和在不同制度选择下将能达到的一组可能的成果。

（二）多源流分析框架的理论应用及分析。约翰·W·金登的多源流分析主要讨论了议程的建立和备选方案的产生问题。主要包含四个核心概念，即问题源流、政治源流、政策源流和政策之窗。可以从这四个概念入手对“禁三轮”政策过程加以应用分析。在“禁三轮”政策过程中，问题源流即认为政策议程主要源于社会问题因素，它主要表现在三轮车的大量存在，给临泉县城区的交通秩序、交通安全、生态环境、社会治安、县城管理等带来了诸多社会问题，对广大老百姓的健康、生命财产安全等造成了严重危害，特别是交通事故，当时涉及三轮车的交通事故占了所有交通事故的一半，而且受伤、死亡的大多是三轮车这一边。百姓所反映三轮车问题的意见、建议逐渐增多，部分人大代表、政协委员也表达了要求进一步加强三轮车管理的愿望。特别是临泉县治安问题，引起了临泉县群众的不满和政府部门的高度重视，“两抢”成为人们大街小巷都谈论的话题。三轮车已是临泉县道路交通安全的“头号杀手”。因此，政府部门更加坚定了三轮车已经成为公共问题和政策问题。对这一问题给予了高度重视，反复磋商，并由主要县领导亲自挂帅，而参与此次政策过程的有县政府的主要部门共同组织实施。“禁三轮”政策与外部的利益集团的影响也是分不开的。汽车行业利益集团是“禁三轮”政策的重要推力。我们知道问题、政策和政治这三条过程源流都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特性和规则发展的。这些分离的源流往往在某些关键的时候汇聚在一起。在“禁三轮”政策过程中，政策之窗即政策议程建立的偶然机会，它首先表现在一些特别引人注目的交通安全事件的发生。临泉县政府认为三轮车已成为低层次的交通工具，应该给予取代。正是在各种条件的汇合和碰撞下，才汇成了如今的“禁三轮”政策。通过对“禁三轮”政策过程的分析，可以从问题源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成过程可以发现，以“多源流分析框架”为理论基础剖析我国政策过程具有一定适用性。但同时，我们应该明白，我国经济的发展和政治体制、管理体制的发展，正处于不断改革与深化的过程，在应用国外理论解释我国面临具体问题的政策过程时，只有与我国政治体制、管理体制等特点相结合，才能更为准确、科学地分析我国公共管理过程中的政策问题。

五、小结

以上分析可以归纳出我国“禁三轮”政策过程的本土性或特殊性，这将有助于我们进一步认清和构建适合我国具体政策过程的、本土化的、有充分解释力的政策过程理论。

第一，我国现行政治体制之下对公共政策的影响最大的依然是领导者。特别是在公共政策方面，他们基本上集政策问题的提出者、政策制定者、政策操纵者于一身，在公共政策的提出、制定、执行等各方面起着举足轻重的作用。

第二，在政策的运行过程中，要保证政策合法有效地运行，就要保证政策的合法性。政策合法，不仅包括政策要符合宪法和法律，还要得到人民群众的广泛支持。正是因为“禁三轮”政策的合法性得到了保证，才使得在后来以及未来的执行过程中运行得将会比较顺利。

第三，政策执行方式的选择，一定要注意科学化，努力提升政府的政策执行能力。首先，要弄清政策问题的本质，不能简单地判断一个事情的“好”与“坏”，而要从多种维度、多种视角来分析问题；其次，行政命令式或强制式的方式要慎用，切不可操之过急，必须使一切行动都建立在充分的调查论证的基础上，如果过急，往往适得其反。

第四，多元社会、多元利益主体大量涌现，我们在政策的运行过程中，不能再停留在传统的思维里，采用“一刀切”的方式。在问题处理中，要切切实实了解利益主体的诉求，在双赢中获得稳定，获得和谐。特别是对反对的呼声，更要谨慎对待。在政策的运行过程中，往往存在多种利益主体的博弈，特别是在公民社会不断发展的背景下，会不断涌现出各种利益集团，他们的影响和作用将在政策运行过程中显得越来越突出。因此，在政策运行过程中，要更加充分地考虑到这些利益集团的作用。

第五，一项政策往往不是单一孤立的存在，常常与其他多种政策相联系。“禁三轮”政策中，下一项政策往往是对上一项政策的修改或调整，也就是一种渐进式的或平滑的政策变迁。从2014年10月份开始，前期的主要工作还是为“禁三轮”做一些铺垫和准备，真正具有实质性意义的“禁三轮”政策是2014年12月份颁布的政策文件。这段时间，政策构成的是一个连续的、有机的整体，表现出一种渐进式的政策变迁模式。正是这样一种政策变迁模式，才使得政策更加具有连续性和执行力，否则，政策很容易成为一纸空文，不会有任何执行力。

［1］中共临泉县委办公室文件［2014］126号.

［2］临泉县道路交通秩序综合整治工作（简报）.第3、7期.

［3］临泉县道路交通秩序综合整治工作领导小组通报.2015.3.25.

［4］保罗·A·萨巴蒂尔.彭宗超，钟开斌等译.政策过程理论［M］.北京：三联书店，2004.

［5］王颖，何华兵.政策过程理论的多维分析.2008.