行政事业单位内部控制建设的困惑及建议

谢红梅

陕西省发展和改革委员会

行政事业单位内部控制建设的困惑及建议

谢红梅

陕西省发展和改革委员会

为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，经笔者对多家行政事业单位调研，总结了目前部分行政事业单位内部控制制度的现状，结合《内控规范》分析了行政事业单位在内控制度建设中存在的困惑，提出了推动制度建设的建议。

行政事业单位；内控制度建设；困惑；建议

在我国，内部控制最初来自企业自身对规范化管理和股东掌握企业运营准确信息的需要，最重要的推动因素是外部审计师对企业财务报表审计的需要。在改革开放前，企业内部控制制度的建设基本上还处于空白。改革开放后，企业自主经营、自负盈亏，为企业健全运营机制、加强内部控制提出了要求。2012年12月，为促进行政事业单位自觉提高内部管理水平，从经济活动风险管控的角度落实廉政风险防控的要求，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，此规范于2014年1月1日起施行。标志着内部控制建设在行政事业单位起航。

一、行政事业单位建设内部控制制度的重要性。

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石。实施好内控规范，对于提高单位管理水平，改进公共服务的质量和效率，规范财经秩序，建设服务型政府都具有重要意义。

(一)有利于行政事业单位改进公共服务的质量和效率

随着我国经济的高速发展，国家对公益事业也加大了投入，为了提高公共服务的质量和效率，国家对行政事业单位进行了一系列的改革措施。党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。从一定意义上讲，科学的内部控制，能够起到制度笼子的作用，有效防范腐败，从而提升公共服务的效能。

(二)有利于提高行政事业单位内部管理水平

在我国，行政事业单位既是社会公共服务的提供者也是社会事务的管理者，随着我国经济的不断发展，整体经济实力也在不断增强，国家向社会公共服务的投资也越来越大。近几年财政在加大投入的同时也加强了对经费支出的绩效考核，相应出台了财政全面预算、国有资产管理、国库集中支付等制度规范，并对实施效果进行有针对性的审计检查，如小金库专项治理、全面清查事业单位国有资产等，使财政的管理工作逐步走向科学化和精细化。由于，我国行政事业单位内控起步较晚，制度建设也未得到相应的重视，内部控制总体上还比较薄弱，不能按照相关制度严格把关。而加强内控建设，是提高行政事业单位内部管理水平的有效保证。

二、目前行政单位内部控制制度建设的现状

目前，与企业相比，我国行政事业单位内部控制建设更显薄弱。

(一)内控意识淡薄，内控环境相对薄弱

目前，部分行政事业单位的领导对内控未给予充分重视，缺少风险意识，对工作中的各项风险点也很少关注，认为内控制度是财务部门、会计人员等人的事情，全员的参与度不高，致使相关工作人员工作热情和工作积极性也不高。单位的治理结构、内部组织机构设置不合理，缺乏规范的决策、执行、监督机制，部分单位没有独立的财务部门和审计部门，没有内部的审计机制等。有些则认为行政事业单位的资金主要由财政安排，每月只要根据年初预算批复向财政申请拨款，取得资金、使用资金便可以了，以至出现制度建设淡薄的现象。

(二)制度建设不健全，控制措施不到位

部分行政事业单位尚未制定系统规范的会计内控制度，或者简单地以财政的部门预算替代内部控制；还有一些单位虽然制定了会计内控制度和办法，但未能严格执行，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，导致有章不循、违章不究，内部控制制度形同虚设，内部管理权限失控，不相容职务没有有效分离，职责不清，越权行事，也给滥用职权造成可乘之机。

(三)缺乏专业技能，制度不能有效执行

“再有效的制度也需要有人执行”，制度的有效运行，对财务管理有更高的要求。经对多家单位调研，部分单位由于领导的不重视，财务管理人员没有执业基础和相应的任职资格，部分财务人员没有相应的从业资格，有些单位任用没有从业资格人员从事财务工作，缺少必要的专业知识和专业技能，没有能力去辨别和拒绝违反财经法规的行为，不能有效执行内部控制，使内部控制不能有效运行。

(四)机制不健全，缺乏内外监督

虽然，部分单位成立了内部审计部门或内部审计小组，但内部审计人员一般由单位的财务人员或其他人员兼任，缺少应有的独立性或专业技能；而财政、审计部门作为主要的外部监督机构，以前年度主要侧重于检查财政资金使用的合法、合规，缺乏对被审计单位的内部控制制度是否健全、有效监督的考评，这在一定程度上不利于行政事业单位内控制度体系的完善。

三、目前行政事业单位内部控制建设存在的困惑

《行政事业单位内部控制规范(试行)》从2014年1月1日实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。经对多家行政事业单位进行调研，主要存在以下原因：

(一)单位领导认识不到位，重视不够

《内控规范》明确规定，单位负责人应当对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，同时要积极发挥其他工作人员的作用。为推进内控建设，2015年财政部又发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会[2015]24号)，《指导意见》明确提出了全面推进行政事业单位内部控制建设的总体目标，要求以单位全面执行《内控规范》为抓手，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行。经调研，很多单位总认为内部控制由财政部主导，理应由财务部门牵头，认为内控制度建设是财务部门或审计部门的事情，其他部门参与度不高。

(二)建立内部控制的组织架构不健全

行政事业单位内部控制具有全面性的特点，即内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，涵盖单位的相关业务和事项，实现对经济活动的全面管控。《单位内控规范》第十三条规定：“单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。”现实情况，我国行政事业单位是一类涵盖范围广泛、人员结构复杂的组织体系。部分行政事业单位，由于历史原因或机构编制等，没有独立的财务部门，没有内部审计，没有资产管理部门等，单独设置内部控制职能部门的可能性很小。

(三)内部管理基础薄弱

行政事业单位内部控制的目的就是要确保单位预算管理规范、资金运行安全、权力运行规范、事业健康发展，实现对各项管理活动和权力运行的制约。行政事业单位由于内控起步较晚，内部控制薄弱，内部监管机制不健全等因素，使行政事业单位内部管理基础相对薄弱，部分单位的制度建设落后，不能按照有关制度严格把关，同时相应的内部控制制度建设也未得到应有的重视。

四、全面推行行政单位内部控制建设的几点建议

(一)加强推行内控建设的力度

《指导意见》明确提出逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。同时，为保证各项任务能够有序有效开展、落实到位，《指导意见》按照共同治理的要求，还从加强组织领导、抓好贯彻落实、强化督导检查和深入宣传教育四个方面做出部署，提出要求。从制度的改革方面来看，财政部主导的规范体系在会计控制、财务控制、预算控制乃至经济业务控制等方面，具有强大的功能，而非财经领域。建议由财政部牵头，联合其他部委，共同推进行政事业单位内部控制规范。

(二)督促行政事业单位加强对内控规范的认识

自《单位内控规范》发布实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但还存在部分单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。建议将《内控规范》纳入党的群众路线教育实践活动的长效机制建设中，督促单位加强对内控规范的认识，推进内控制度的建设及实施。

(三)督促行政事业单位完善内部控制组织架构的配置

《内控规范》第十五条规定：单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度。要实现第十五条的规定，对部分规模较小的行政事业单位来说确实有一定的困难，针对不同情况，建议：在规模以上单位增设独立的财务部门、内部审计部门、资产管理部门等。规模较小的单位也要有内部审计机制，独立的财务人员和资产管理人员。这些应从源头上增加专门的编制。

[1]《我国内部控制发展》 么么岔 2013(8)