构建开放型经济新体制问题研究

王茜　张继　高锦涵

21世纪的前十年，世界经济变化巨大，全球价值链分工体系逐步形成、区域经济合作的势头不断加强。与此同时，我国改革开放的政策红利、加入WTO的制度红利以及廉价劳动力的资源红利正在不断消退，亟需进行更深层的改革，以适应经济全球化新形势，参与构建高标准、全覆盖的全球经贸治理平台。在此背景下，上海自贸区应运而生。

上海自贸区的重要管理措施创新便是实行“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式。与此同时，“准入前国民待遇+负面清单”正成为国际投资贸易规则的新航标。上海自贸区积极引入准入前国民待遇和负面清单，探索外商投资管理模式的新路径，不仅是参与构建全球贸易投资规则的必要之举，也是倒逼国内改革的必要尝试。然而，涉及的改革领域和制度性改革不仅局限于自贸区本身，更涉及全国层面的改革，特别是在金融、法律、行政、监管和机构协调等领域，目前仍然存在诸多难题。

一、准入前国民待遇与负面清单

联合国贸易和发展会议文件根据外资国民待遇适用的不同阶段，将国民待遇分为准入前国民待遇和准入后国民待遇。准入前国民待遇，指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇，其核心是东道国给予外国资本市场准入的国民待遇，是一种更加完整、更加全面的国民待遇。这要求在国内各种所有制资本之间实现平等待遇，保障各类市场主体能够公开、公平、公正地参与市场竞争，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

所谓负面清单（Negative List），是相对于正面清单（Positive List）而言的一种国际通行的外商投资管理办法，指一国禁止外资进入或限定外资比例的行业清单。简而言之，负面清单遵循“法无禁止皆可为”的原则进行投资管理的方法，其主要内容涉及贸易投资自由化、金融国际化和行政法制化。负面清单的管理模式要求取消行政审批制度转而使用备案管理制度，有利于为各类企业创造公平的竞争环境。在实质上要求政府放弃事前监管，往往带来市场不确定性、开放风险以及缺乏实施产业政策和经济调控的空间。因此，实施负面清单管理模式，需要政府实行高水平的事中和事后监管。

二、上海自贸区构建开放经济体制面临的挑战

1.负面清单质量不高

2013版负面清单公布的190项管理措施中，禁止类38项，限制类152项，大部分限制性条件是《外商投资产业指导目录》的“翻版”。原有的外商投资壁垒仍然存在，内容没有实质性改变，质量不高。但也应该看到，负面清单所体现出来的是体制改革的突破，减少政府干预，让市场在资源配置中起更大作用。

2014版的负面清单中依旧存在许多问题。首先，依然存在行业限制，削减的51条不符措施中有23条是基于分类调整而减少的。其次，因内外资均有限制而取消14条，虽不在负面清单之列，但依旧无法投资。例如“色情业和投博彩业”就已从负面清单中删除，因为中国法律禁止投资色情、投博彩业。此外，2014版清单依旧将林业、采矿业等产业列入保留范围，负面清单依然没有突破《指导目录》限制。

2.合规监管向事后监管的转变问题

实行准入前国民待遇+负面清单，要求对内资和外资实行国民待遇，平等对待不同性质企业。然而在国内现行的行政审批投资准入管理体制下，财税制度等仍因企业性质而异，隐性壁垒短时间内无法清除。这给自贸区合规监管向事中、事后监管带来了不少问题。

3.外资准入标准不清晰

2013版负面清单中190项措施中对多数投资活动提出应“须合资、合作”，但未明确外资“标准”。一、外资的进入是指实体性直接投资还是间接投资，负面清单中未作出明确规定。近年来，投资的定义范围朝着扩大的方向发展，将间接投资纳入保护范围。2014版负面清单中依然没有对外资定义的解释说明。二、目前，中国基于英美法按照企业注册地来认定企业是否为外商，与使用住所地认证标准的国际趋势相背离，这可能为开放后的市场监管带来一系列管理难点与潜在风险。明确外资认证标准带来的不单是外资规模的变化，也是管理规范和标准的改变，进一步与国际规则相衔接。

4.对国内产业的冲击问题

一方面，外资的涌入会促进上海自贸区内相关产业的开放进程；另一方面，短期内，外资则有可能冲击国内基础薄弱、竞争优势小的“幼稚产业”。将开放后的服务业置身市场中与国际资本竞争，由市场来发挥资源配置和优胜劣汰的作用，促进国内服务业的良性发展。当然，也要充分考虑如何保护和培育区内服务业。政府转变职能、健全法规引导国内服务业壮大的过程，也是构建开放型新经济新体制的过程。

三、转向事中、事后监管

准入前国民待遇+负面清单的管理模式带来的是政府亟需转变监管方式，既要避免多重监管，也不能出现监管遗漏；既要保证监管的顺利进行，也要保证监管效果。上海市已提出了构建事中、事后监管的基本体制，建立安全审查机制、反垄断审查机制、企业年度报告公示制度、信用管理体系、综合执法体系和部门监管信息共享机制，希望通过这六大机制的综合运用，提高政府服务管理的透明度，实施有效的事中事后监管。然而，除了建立基本监管制度外，也需充分考虑监督体制运行过程中可能出现的问题，比如职能定位、机构设置、监管方式、监管手段等细节。参照国内现在少有的事中事后监管实施现状，有许多值得自贸区借鉴和改进的方面：

1.建立健全企业信息披露制度

由于不再提前审批，企业的信息披露就显得格外重要，要满足投资者对企业运营状况、资产质量状况的公开、公平、公正了解的要求，也要满足政府在宏观层面上的管理要求。

2.创新和升级监督手段，全面和细化监督内容

以资本市场监管作为参考，资本市场的监管存在着数据量大、参与者众多、环节多等特点，手工业务处理效率低，易造成监管的滞后。借助统一的网络平台实现信息的收集与汇总，不仅提高了信息的传播效率，还有利于进一步信息的分析。以金融服务业为例，央行事后监督系统目前注重对业务的复核功能，无法核查业务的合法、合规和真实性。如此，自贸区应根据行业的特点，更新监管手段，丰富监督内容。

3.提升预警机制，信息共享

风险往往藏匿于大量的数据信息背后，加强核查后信息的综合分析，强化对风险的定量、定性分析，才能提升对风险的预警。全球价值链的背景下，不同行业，不同部门之间貌似不相关性，实际存在着莫大的联系，实现信息的共享，对于企业而言能够加强自身对风险的防范，对于监管部门则能加强部门间的联合监管，提高监管效能。

4.规范管理，提升管理效果

要实现规范监管，首先要完善法律法规建设，依法监管，降低监管人为因素与随意性。对于违规者，在明确违规性质的前提下，加强惩罚的力度，提高违规成本，通过高效的管理，逐步建立良性的发展态势。（本文系上海对外经贸大学085项目（Z085FX14022）的阶段性成果，作者王茜为上海对外经贸大学WTO学院副教授、国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员；张继为上海对外经贸大学2012级硕士研究生；高锦涵为上海对外经贸大学2014级硕士研究生）

编辑|赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net