循环经济政策分析—以张家港冶金工业园为列

陶高伟

摘 要：循环经济，它按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济。循环经济的发展离不开一定的政策体系条件，同时由于经济负外部性的存在，循环经济的发展受到限制，因此，需要政府介入，对循环经济发展进行干预。本文结合张家港冶金工业园实际，对现有循环经济政策进行分析，并提出促进冶金工业园发展循环经济的改善建议。

关键词：循环经济 政策分析 冶金工业园 改善建议

前言：循环型工业园区，主要是用循环经济的理念来指导工业园区的发展、规范园区的经济运行和生产过程。与传统工业园区不同，循环型工业园区主要有生态环境、循环产业链、园区服务机构和公共设施等构成[1]。冶金工业园位于张家港市北部，紧邻“黄金水道”长江，具有良好的岸线、港口资源和基础设施条件，同时享有广阔的长江腹地。冶金工业园是国内首家以冶金产业为主导产业的省级特色工业园区，现有工业企业600多家，形成了产业布局相对集中的冶金、钢铁生产群，具有一定的产业集群优势。2005年10月，冶金工业园被批准为国家产业园区循环经济试点第一批单位，成为全国第一批十三家循环经济试点产业园区之一。围绕着国家提出的生态文明建设“五位一体”的总体战略部署，园区积极按照生态化、循环化和低碳化的要求发展循环经济，并于2013年9月17日被列入省级循环化改造示范试点园区。

一、冶金工业园发展循环经济国家、地方政策基础

冶金工业园产业发展是以冶金行业等传统行业为主，多是资源消耗量很大的资源密集型产业。随着园区经济飞速发展，资源消耗飞速增长，目前园区规上工业企业总能耗占整个张家港市的65%左右，占整个苏州市的20%左右，受到资源形势及区域环境承载力的影响，推进循环型工业园区建设刻不容缓。但是循环型工业园区的发展既需要前期的规划布局，更需要国家和地方配套政策的大力支持及机制的完善跟进。

从国家政策来看，循环经济发展涉及的法律法规有《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《太湖流域管理条例》等；规划引导方面有国家“十一五”规划、“十一五”规划等；鼓励、限制、禁止目录及能耗限额方面有《产业结构调整指导目录（2011）》、高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第一、二、三批）、针对各重点行业制定的单位产品能耗限额标准；激励政策方面有财税〔2015〕78号、《节能技术改造财政奖励资金管理暂行办法》等。

从地方政策来看，循环经济涉及的法规有《江苏省节约能源条例》（2011），规划引导方面有《江苏省“十二五”循环经济发展规划》、《张家港“十一五”规划》、《张家港“十二五”规划》、《张家港市节能规划（2012-2015）》、《江苏扬子江国际冶金工业园循环经济示范园区建设规划（2004）》、《江苏扬子江国际冶金工业园循环经济规划（2011）》等；鼓励、限制、禁止目录及能耗限额方面有《江苏省工业和信息产业结构调整限制、淘汰目录和能耗限额（2015）》；激励政策方面有《江苏省省级工业和信息化产业转型升级專项资金管理办法》、《张家港市节能及发展循环经济专项资金管理办法》等。

二、冶金工业园循环经济发展目标

根据循环经济理论和工业生态学原理，依托区内、区外项目的纵向延伸，建立各生产厂家之间的链接关系，形成比较完整的产业链；统一规划布局，通过相关产业的横向拓展，形成关联度高的企业群落，促进以冶金工业为主导的产业基地的发展和完善；在钢铁冶炼业的基础上，大力发展后道加工和相关产业以及环保综合利用项目，形成园区集聚效应和综合效应，高标准建设现代化工业园区；遵照“全面管理、污染预防和持续改进的原则”，全面推行ISO14000系列标准，积极推进清洁生产，将扬子江冶金工业园建成以循环经济方式运行的生态工业园[5]。

三、冶金工业园循环经济政策体系存在问题分析

（一）法律法规方面

目前，循环经济国家有关法律法规的实施对象多集中在企业，针对整个园区的配套政策缺失，没有一个政策引导企业加入循环型工业园区，导致园区无法有效构建区域循环产业链。循环型工业园区的产业链仍旧依托企业自身配套相关企业来完成资源的一个循环利用，由于企业的局限性和利益至上性，导致其配套资源综合利用企业的技术性、全面性无法和专一处理资源循环利用的大型企业相比，从而导致固体废弃物处理成本较高，资源回收效率较低。而循环经济地方政策的资金扶持多集中在节能减排方面，也就是末端治理支持较多，对于企业实施资源循环利用项目及新建循环利用企业的支持较少。另外某些环境法规严格限制污染性项目的实施，而这些项目恰恰是完成循环产业链的关键一环，这从另一方面也制约了循环型园区产业链的构建。

（二）生态管理机制方面

目前园区的节能及发展循环经济领导小组由企服科、环保办、宣传办、科技办、秘书科、统计站等多部门组成，组长为冶金工业园管委会主任，副组长为经济服务局（安全环保局）局长。由于经济服务局（安全环保局）具体管理企业节能减排工作，因此日常工作由经济服务局（安全环保局）牵头，但是由于园区各办公室、局是相互独立的，没有一个统一协调的办公室来协调解决各类问题，导致园区推进循环经济存在一定程度的沟通问题。比如规划局负责园区规划，发改局负责项目引进，经济服务局（安全环保局）负责企业的节能减排、资金扶持等后续服务，各部门的独立性最终导致循环经济产业链无法有效整合。另外由于园区各部门人员变动频繁，导致节能及发展循环经济领导小组成员需要经常更新，对推进循环经济工作产生了一定影响。

（三）产业规划方面

园区目前的规划是以冶金行业循环产业链为主，近年来通过节能减排等一批重点项目的实施，园区资源利用效率已经得到了较大的提高，但总体上看，仍然存在资源消耗大，附加值低、产业链条短等问题，区域环境承载力依旧面临着较大的挑战。一是产业结构方面，由于园区的产业结构以冶金行业为主，产业链配套多是围绕冶金行业的，其他行业的循环产业链基本没有。二是循环产业链方面，园区的产业链循环多集中于冶金企业内部的循环，企业与外部企业之间的循环较少，并且上下游产业链企业较为分散，缺乏集聚效应。另外园区现有产业链技术单一，部分产业链接主要集中在冶金行业几家龙头冶金企业及其配套子企业中。因此目前园区缺乏针对产业链上下游企业的一个集中部署规划，缺乏协调性政策引导。

（四）财税政策方面

目前国家及地方政府已经出台了一系列扶持政策，如对节能改造项目给予补贴，对开展资源综合利用的企业实行税收优惠，但是还是存在一些不足，一是针对中小型循环经济项目的激励政策较少，由于国家层面的政策扶持多针对大型循环经济项目，对于弃物综合利用的量都有很高的要求，企业实施的小规模资源循环利用显然达不到要求，地方政府虽然出台了一些政策，但是由于循环经济项目界定方面存在一定的难度，最终企业实施中小型循环经济项目很难得到政策优惠。二是资源综合利用税收优惠目录更新较慢，已经远远跟不上循环经济的发展。

（五）技术信息支撑方面

冶金工业园循环经济建设所依赖的循环经济技术水平低下，大多局限于末端治理方面，缺乏现代科技的有效支撑，如清洁生产技术、资源综合利用技术、资源重复利用和替代技术。另外由于园区没有建立循环经济信息公共平台，使得园区企业之间缺少联动，循环经济产业链构建协调还存在不足，资源综合利用效率不高。

四、冶金工业园发展循环经济政策优化建议

（一）健全政策法律体系

目前我国的循环经济政策法律体系离日本、德国等循环经济强国还有很长一段距离，循环经济政策法律体系急需进一步完善，使其能真正推动循环经济发展及生态园区建设。一是循环经济政策导向应从政府主导转向政府、企业、社会团体及个人多方面协作；二是国家应该加大针对循环型工业园区的政策激励，提高企业入驻工业园区的积极性；三是完善循环经济法律法规，进一步明确地方政府、园区管理部门和企业在推进循环经济发展中的责任和义务。

（二）强化技术信息支撑

循环经济产业链的形成离不开循环经济关键技术的发展，目前这些技术很多都掌握在国外及国内大型企业。冶金工业园周边具备龙头企业的国家级技术研究中心及丰富的教育资源等优势，因此园区可以以本地高校、循环产业链企业、地方政府主管部门、园区主管部门为依托，建立循环经济产业联盟。联盟主要完成以下几方面功能：一是引进循环经济关键技术，由园区主管部门根据产业链企业需求，洽谈引进相关循环经济关键技术；二是引进资源循环利用高端人才，由园区主管部门负责考察、调研，地方政府、园区政府出台配套人才补贴政策。园区主管部门根据人才实际提供相关平台。如将人才引荐给产业链企业，由本地企业出资金、场地，引进人才提供技术，或者园区主管部门协助人才独自成立企业，并做好产业链企业的沟通协调；三是做好人员培训。由园区主管部门联系循环经济领域的专家为园区产业链企业高层及政府相关职能部门人员进行培训，提高企业管理者对循环经济的认识，从而正确引导园区完善循环经济产业部署及企业加快循环经济发展进程；四是建立信息服务平台，为园区产业链企业提供资源共享、信息查询和网上帮助。

（三）完善财税政策措施

財税政策是生态园区及企业发展循环经济的外在动力，对促进资源节约和综合利用起着重要的作用。目前园区循环经济发展还需要政策扶持力度的持续加强：一是需要国家有关部门加快推进资源综合利用税收优惠目录的更新速度，从而使更多循环经济企业得到政策扶持；二是需要地方政府及园区政府加大循环经济项目扶持配套力度，进一步细化项目实施层次，按照项目贡献度给予政策支持。

（四）调整园区产业规划。

产业规划对于构建循环型工业园区起着举重轻重的作用，考虑到园区以冶金行业循环产业链为主的实际，改进措施如下：一是通过引进优秀的废弃物处理补链企业，延伸原有循环经济产业链；二是规划新的循环经济产业链条，如玻璃行业、机械行业等产业链，使之与冶金行业产业链完成有效对接，从而完成园区整个区域的大循环；三是限制高能耗高污染企业进驻园区，降低传统行业对环境的压力。

参考文献：

[1]郗永勤等.2014.循环经济发展的机制与政策研究.北京：社会科学文献出版社

[2]王朝全.李仁方.胡树林等.2015.机制与对策：循环经济之中国探索.北京：科学出版社

[3]张思锋.樊晓燕.雍岚等.2007.循环经济：建设模式与推进机制.北京：人民出版社

[4]谢海燕.2010.中国循环经济政策体系研究报告.北京：知识产权出版社

[5] 武汉科技大学.2011.江苏扬子江国际冶金工业园循环经济规划