对PPP项目的指导和监督亟待加强

●孔海涛 付首文

对PPP项目的指导和监督亟待加强

●孔海涛 付首文

近年来，在财政部等国务院相关部委的大力推动下，PPP项目（Public—Private—Partnership）的规模逐步扩大，成为了当前基础设施建设投资领域的一个热点。从目前的实施情况来看，PPP模式对于动员社会资本，推动我国基础设施建设发挥了巨大的作用。但是，在具体实施过程中，由于部分地方政府的把关不严，一些明显超出当前社会需求的项目也被纳入了PPP实施规划，如果不加以规范，很可能引发系统性的风险。笔者认为，主要是以下两个方面的因素，客观上导致了PPP模式存在盲目扩容的风险。

一是地方政府及具体承接项目的企业缺乏对PPP项目投资收益进行审查的动机。受经济增长趋缓等因素的影响，我国财政收入增速下滑，但同时公益性建设支出需求却不断增加，PPP模式的实施，对于缓解公益性建设领域财政资金压力发挥了积极作用。当前的PPP项目，大部分是本身无法产生直接收益的公益性项目，这类项目的最终还款来源是地方政府的各项收入。但是，由于政府间财政事权不清晰及地区间财力不均衡等原因，各级政府间的转移支付规模较大，我国地方政府的信用在本质上是由上级及中央政府背书，因此地方政府在进行项目选择过程中，对成本（信用）的考虑并不充分，把很多超前投资、无效投资都纳入了PPP项目。而具体实施项目的企业，也自然把合同中具有政府背景项目的发包方所约定的收益，作为无风险收益。

二是PPP项目的选择缺乏社会及地方权力机关的监督。在综合财务报告制度尚未全面实施前，PPP项目产生的潜在债务最终能否在各级政府的综合财务报告中予以体现，还是一个未知数。因此，无论是社会公众还是地方各级人大，都无法根据本地政府公布的资产及负债情况，监督政府筛选出能够与地方经济发展阶段相匹配的项目以PPP的模式来实施。然而，由于地方政府的任期及考核机制等原因，PPP项目具有收益当期化、债务后延化的特征，使地方政府对还款风险的考虑并不充分，进一步刺激了其在当期的扩张。

无论是政府资金还是社会资本，要开展有效率的投资活动，必须关注投资边际收益和边际成本的匹配。诚然，政府投资对边界收益的考虑不完全局限于经济收益，还包含一些不容易以经济收益来衡量的社会效益，但在我国当前财力不富裕的前提下，对于任何需由政府承担预计支出的投资行为，必须同时考虑其未来的综合社会收益及远期潜在的财政支出风险敞口。因此，在当前各级政府对PPP项目开展得如火如荼的过程中，中央政府必须扮演好教练员和裁判员的双重角色，既要有序指导各级政府对PPP项目的推进，也应加大统筹力度，指导地方政府根据各地的经济发展水平及现实社会需求，明确PPP项目的投资边界，把一些超前投资、无效投资予以剔除，规避远期财政风险的同时，也防止对社会资本的浪费，提高全社会的资本边际收益水平。■

（作者单位：财政部驻广东专员办、西安启源机电装备股份有限公司）