城乡居民基本养老保险资金使用管理存在的问题及对策

●叶岚

城乡居民基本养老保险资金使用管理存在的问题及对策

●叶岚

根据财政部《关于下达2015年度财政预算监管工作计划的通知》（财预〔2015〕4号）文件精神，财政部驻广西专员办在日常审核的基础上，对城乡居民基本养老保险资金（以下简称“城乡居民养老保险”）使用管理情况进行了专题调研。针对城乡居民基本养老保险资金使用管理存在的问题，在分析原因的基础上提出相关对策建议。

一、城乡居民基本养老保险资金使用管理存在的问题

（一）资金预算管理不到位

1、基层主管部门不按预算级次管理使用专项资金。在管理使用城乡居民养老保险时，基层财政局和人力资源社会保障局忽视资金的预算级次归属，将中央下达、自治区下达、市级下达、城区（县）下达资金混账核算，以致开展中央、自治区资金结算时，由于无法区分哪级财政补助存在结余、哪级财政补助存在缺口，存在随意估算填列数据上报的情况，影响财政预算管理。如2014年11月之前，B县劳动保障局发放城乡居民养老保险待遇时，未区分从中央补助、自治区补助、县级补助各自支出多少，造成2013年B县财政局申报结算城乡居民养老保险中央财政补助资金时，估算填列中央补助资金结余2203万元，实际当年社保基金决算报表反映，B县城乡居民养老保险资金结余11362万元。按照2013年中央、自治区、县级补助标准分别为每人55元、16元、4元的标准计算，明显存在少填列中央补助资金结余金额的问题。

2、资金未及时拨付到社保专户。城乡居民养老保险资金统一下达到财政局的国库部门，国库部门存在不及时拨付到社保专户的问题。有的基层财政局将资金统筹调剂使用，由于财政困难，资金一时周转不灵，人力资源社会保险局申请资金时，无钱可拨，影响城乡居民养老保险资金正常发放；有的基层财政局认为社保专户有结余，就可以不拨，补助资金下达一两年都没拨到社保专户，影响资金正常结算。如L市财政局未及时将自治区补助和市级应承担补助及时拨付给X区财政局，造成每年12月城乡居民养老保险均未应发尽发，2013年12月应发未发30122人养老保险待遇计225.9万元；2014年12月应发未发29574人待遇计221.8万元。

3、基础养老金和缴费补贴一并拨付，影响基础养老金管理。省级财政部门了解到基层单位管理城乡居民养老保险效果不好，以前年度存在多结算资金的情况，但由于计算不出各地到底多结算多少，无法明确倒扣，于是采取捆绑下达基础养老金补助和缴费补贴，少算基础养老金补助的方法。原意是希望基层财政局先足额计算基础养老金，剩余额再计入缴费补贴。通过逐渐挤水分，弥补以前年度自治区被下级多占用的资金。但实际上，缴费补贴计入个人账户，基层财政局收到资金后，会先算足缴费补贴，剩余额再计入基础养老金，与省级财政部门设想背道而驰。由于缴费补贴是刚性补助，将其与基础养老金补助混为一谈，存在侵蚀个人账户养老金的情况。如表面上W县2014年自治区补助累计结余281.35万元，实质是自治区缴费补助累计结余788.04万元、基础养老金累计结余-506.69万元。

4、个人缴费不及时上缴社保专户。部分人力资源社会保障局设置过渡户，收到个人缴费后不及时足额上缴财政部门社保基金专户，影响城乡居民养老保险资金全口径核算。如N市Q区劳动保障所收到个人缴费后，未及时足额上缴财政局，2013年个人缴费收入滚存结余25.2万元，2014年个人缴费收入滚存结余60.47万元。

（二）人员信息管理不到位

1、参保率存在考核压力，参保人员统计不实。基于参保率考核压力，基层人力资源社会保障局将只要曾经缴过一次费的全部统计为有效参保人，而不管该参保人当年是否缴费，造成参保率计算不实。如H县上报2014年期末参保人数198264人，实际当年缴费人数为121478人，两者相差76786人，造成参保率虚增23%。

2、参保人员信息管理不到位。人力资源社会保障局对参保人员信息管理意识不强，业务部门与财务部门缺乏协作精神，业务部门对管辖乡镇上报数据全盘接受，缺乏追问意识。有的个人缴费财务已到账，但业务部门未录入参保人信息；有的业务部门录入的参保人缴费单据实际是以前年度开出的；有的不及时追查乡镇上报的死亡人员信息，导致有些人死亡多年仍在领取养老金待遇。如X县劳动保障所2014年更新因死亡应注销人员信息中，包括2011年死亡人员，对于这部分人员，更新信息前一直正常发放养老金待遇。又如N市Q区劳动保障所部分2011年、2012年开具的缴费单据尚未录入信息系统。

3、待遇发放人次数管理不到位。多数人力资源社会保障局发放城乡居民养老金待遇时，按发放人数而非发放次数计算，由于存在补发以前年度养老金待遇的情况，当财政补助标准发生变化，这样的管理方式使养老金待遇支出金额与发放人数、待遇标准不再具备勾稽关系。而中央、自治区结算补助资金时，需要基层财政部门提供待遇支出、发放人数、待遇标准三个数据，且要求三者符合逻辑计算关系。由于2015年7月后中央补助标准由55元提高到70元，为避免少报人数吃亏，基层财政部门普遍采取多估计发放人数的方式，人为调整申报材料。如L县人力资源社会保障局2014年养老金待遇发放人数为984613人、上报发放人次数1051384人次，检查人员现场核查指出存在多报时，该局逐笔翻阅发放记录，发现实际发放人次数为1199662人次，实际上少报了，由于管理不细致，可能少获得中央财政补助资金。

（三）农村养老保险新旧政策衔接问题多

1992年民政部制定下发《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发〔1992〕2号），开启农村社会养老保险制度，史称“老农保”。由于存在诸多问题，1999年国务院下发通知暂停办理“老农保”。2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始推行新型农村社会养老保险，史称“新农保”。该《指导意见》认可在新农保试点地区，新老农保顺延衔接，即已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；已参加老农保的，将老农保个人账户并入新农保个人账户，并按新农保缴费标准继续缴费。但一方面《县级农村社会养老保险基本方案》允许基金管理委员会提取管理服务费用于支出机构运行费，个人账户被人为侵蚀；且老农保基金管理机构普遍扩大投资范围，亏损严重，个人缴费金额与个人账户余额不符，新老农保个人账户承接难以操作，众多新农保基金管理部门拒绝接收老农保基金，影响新旧政策衔接。另一方面老农保缴费标准低（缴费从2-10元分十档）而新农保缴费标准高（缴费从100-2000元分十二档），原参保人因接受不了提高的缴费标准，想选择退保，但能获得的退保金额非常低，远远达不到老农保原有的宣传效果，参保人上访不断，引发诸多社会问题。

（四）基层主管部门财务管理意识有待加强

1、核算科目设置不规范。基层人力资源社会保障局财务管理水平不高，核算体系不严密，影响系统间财务信息的可比性。在核算科目设置上，地区间存在不一致的现象。如有的按照事业单位财务制度设置一级科目，有的按照决算报表列报项目设置一级科目。针对相同经济内容核算科目选择上，地区间也存在差异。如对于民办教师参保费，有的在集体补助一级科目核算，有的在个人缴费一级科目核算；对于缴费补贴，有的在政府补助收入科目下设个人缴费补贴，有的计入政府缴费补贴一级科目。

2、财务基础较为薄弱。基层人力资源社会保障局财务基础较为薄弱，存在账表、账账、人社与财政社保基金决算报表核对不相符的问题。如N市Q区2014年将暂收款计入收入户存款，造成人社部门与财政部门个人缴费收入金额不相符；W县劳动保障所收入户和支出户存款账簿与决算报表不相符；X县劳动保障所多个科目明细账与决算报表金额不相符。

二、成因分析

（一）基层单位专项资金管理意识不强

一是不重视资金来源管理。基层业务主管单位认为专项资金都来源于财政，根本不关心到底是哪一级给的，至于多拨还是少拨，也是属于财政部门需要考虑的问题，与自己无关。而基层财政局社保部门人员少、管辖资金量大，对每个主管部门管理资金的方式方法掌握不够到位，认为只要应拨尽拨，没挤占挪用，财政就没有责任，缺乏对主管部门资金使用的监管，预算管理能力有待加强。二是不重视资金收发细节管理。基层业务主管部门认为管理社保资金最重要的是及时足额发出去，不影响社会稳定问题。不够重视发放信息台账建设，认为发多了下个月扣回来就是了；不够关注应领取待遇人员信息变更是否及时，认为就算多发了某人几个月养老待遇，反正基数低钱数不大；不太重视个人缴费是否及时上缴到社保专户，认为反正都是在公家账上，个人不拿就行。缺乏为国家当家理财，用好财政资金，推动社保事业健康发展的理念。三是不重视资金财务管理。基层业务主管部门很多资金管理人员都非科班出身，专业知识不够扎实，业务能力有待加强，主动钻研精神不足，不太关心怎么确保核算体系严密性、怎么提高财务管理水平。

（二）信息系统存在需完善之处

一是信息系统推广使用进展慢。广西区人力资源社会保障局启动信息化管理已经三年多，但由于很多基层主管人员年纪较大，电子管理水平有待提高，推广进展不佳。至2015年7月调研时止，仍有约三分之一的县未全面使用信息化系统，有的县虽然使用了信息化系统，但使用不全面，财务与业务部门使用进展不一，信息核对缺乏有效手段。二是信息系统部分模块存在瑕疵。由于各地城乡居民养老保险资金管理使用中存在一些具体问题，而信息系统是一个固有模块，程序编辑者对业务问题的了解并不完整，无法做到提前设想规划，并设定好解决方案，导致基层主管人员总反映系统不好用，产生抵制情绪，影响使用信息系统的主动性。三是主管部门与财政部门之间信息不共享。信息系统由主管单位开发，未向财政部门开放，财政部门需要数据时，只能向主管单位要，但主管单位出于各种考虑，给出的数并不一定与实际数据相符。由于大多数情况下，上级要求提供数据的时间非常紧，基层财政部门做不到派人盯着主管单位如何取数，并一一核对，出现诸多数据提供不实的问题。

（三）参保考核科学性有待加强

人力资源社会保障部严格考核参保率，只许升不许降，且考核率影响对单位和领导者的评价。广西部分区县属于劳务输出地，城乡居民养老保险待遇低，出外打工者并不会选择参加这类保险，扩面保参保率压力非常大。由于公民信息尚未做到全国联网，出现了诸多为完成参保率，人为调整参保信息的问题。

（四）基层主管部门人员更换过于频繁

基层主管部门面对众多参保人员，要收个人缴费、要每个月核发待遇，工作量很大。但城乡居民养老保险管理人员多数无编制，属聘用人员，收入不高，基层单位人员流动性相当大。如调研时了解到，X县劳动保障所主管城乡居民养老保险人员一年换了三次，管理队伍不稳定，直接影响管理成效。

三、改进建议

（一）进一步提高专项资金管理意识

一是建议基层财政部门加强预算管理。财政部门并不是资金收、拨部门，最为重要的是加强财政资金的预算管理。对于按人头分配的资金，建议建立资金申请历史数据对比表，每月收到主管部门资金申请报告时，进行前后期对比，同时关注资金余额，守好资金管理防线。二是建议基层主管部门加强信息管理。主管部门不仅要做好资金收发工作，更要强调做好信息记录、统计工作，确保参保信息与个人缴费相符、发放对象与生存情况匹配。三是建议上级主管部门加大对基层加强预算管理的绩效考核。上级主管部门要督促基层管理部门重视预算管理，对预算管理效果进行绩效考核，并适当核拨奖励资金，激励基层管理部门管好用好社保类民生资金。

（二）进一步推广完善信息系统

一是建议进一步完善公民信息全国联网系统建设。结合社保卡发放工作，完善全国公民信息网络系统建设，今后核拨与人头相关的社保资金时，结合网络数据，相应核对各地数据，确保数据真实。二是建议进一步加大信息系统推广使用进度。设定系统推广使用时间表，对推广使用进度慢的区县加强督导，并进行系统内通报，督促各地全面运用信息化手段加强管理，提高工作效率。三是进一步完善信息系统。建立信息系统使用咨询反馈平台，定期收集整理各地信息系统使用问题，集中修改系统程序，使信息系统更好地为管理服务。

（三）进一步树立部门间协同合作理念

一是建议进一步加强主管部门与财政部门之间的协作。建立单位间主管人员的联系网，通过QQ、微信、电话等方式，保持密切沟通，建立单位间主管领导联席会议制，定期召开碰头会，交流资金管理中存在的问题，商讨加强管理的方法。二是建议进一步加强单位内部各部门间的协作。建立业务部门和财务部门间的合作平台，要求业务部门与财务部门定期对账，确保不同出口提供的数据相同。三是建议进一步加强系统内各单位的沟通合作。由主管部门主导，建立系统内沟通交流平台，方便人员间讨论业务操作方法，激活同一系统不同单位的交流热情，打造学习型思考型的管理空间。

（四）进一步加强人员培训，提高业务能力

一是通过定期组织培训会的方式，集中讲解城乡居民养老保险资金管理使用中存在的问题，答疑解惑，分析加强管理、提高核算能力的方法。二是通过不定期组织巡视组督导的方式，对后进地区、管理效果不好的地区进行现场指导，解决管理中存在的问题。三是通过交流平台，对于系统性问题，在平台上给出指导意见，方便基层人员参考应用。

（五）进一步推广监督效果

一方面，对监督检查中发现的问题，形成有价值的报告，及时上报财政部，供资金结算分配以参考。通过监督检查督促基层单位进一步加强预算管理，更好地管理民生资金，向人民群众负责。另一方面，通过向省级财政部门、人力资源社会保障部门通报监管中存在的问题，督促资金主管部门制定完善管理办法，督促基层单位进行系统性整改，减少资金管理中的不规范行为。■

（作者单位：财政部驻广西专员办）