略谈深化国有企业改革的三个维度

◎尚启君（国务院国资委信息中心,北京100011）



略谈深化国有企业改革的三个维度

◎尚启君（国务院国资委信息中心,北京100011）

深化国有企业改革是全面深化改革的重要内容。在我国建立和完善社会主义市场经济体制进程中，国有企业改革涉及到三个核心问题，即国有资本布局领域、国有资产监管方式和搞好国有企业的途径。在系统总结以往国有企业改革经验的基础上，《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）对上述三个问题都提出了新的改革思路。本文认为，从整体上把握《指导意见》，深刻领会其精神实质和内涵，关键要厘清深化国有企业改革的三个维度：优化国有资本布局，加强国有资产监管，完善现代企业制度。三个维度聚焦到一个核心目标，就是做强做优做大国有企业，以巩固国有企业重要地位、发挥国有企业重要作用。

1 优化国有资本布局，使国有资本配置效率显著提高，以放大国有资本功能

明确国有企业的重要性是发展国有企业、调整国有资本布局的前提。党中央历来高度重视并反复强调国有企业在建设中国特色社会主义中的重要地位。关于国有企业的重要地位，早在2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中央宣传部、国务院国资委关于加强和改进新形势下国有及国有控股企业思想政治工作的意见》就指出，国有企业是全面建设小康社会的重要力量，是中国特色社会主义的重要支柱，是我们党执政的重要基础。《指导意见》也开宗明义地指出，国有企业属于全民所有，是推进人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。这些表述说明，国有企业的重要地位不仅体现在经济层面，也体现在政治层面。发展国有企业，不仅仅是经济问题，更是政治问题。

国有企业的重要地位体现在其重要作用上。1993年，党的十四届三中全会提出，国有经济对经济发展起主导作用。1997年，党的十五大提出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。《指导意见》指出，国有企业在提升自主创新能力、保护资源环境、加快转型升级、履行社会责任中起引领和表率作用；在实施创新驱动发展战略和制造强国战略中起骨干和表率作用。

国家赋予国有企业的重要地位和重要作用，意味着对国有企业的要求必然是功能和利润的统一。国有企业要在承担特定功能的前提下获取利润，不能为了利润而放弃承担特定功能。同时，国有企业也不能以承担特定功能为名而不追求利润，没有好的经济效益的企业是不可能承担好特定功能的。这也是国有企业与私营企业最大的区别，国有企业是功能和利润双导向，而私营企业只是利润单一导向。

1.1 坚持和完善基本经济制度，客观上要求调整优化国有资本布局

党的十五大同时提出公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和要从战略上调整国有经济布局。国有企业的功能定位决定着国有企业的发展领域。要立足于巩固国有企业重要地位、更好地履行国有企业重大历史使命和责任，推动国有资本优化布局。

1.2 搭建国有资本优化布局的运作平台

改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有企业的资本运作平台，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

1.3 推动国有资本合理流动优化配置

紧紧围绕服务国家战略，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中，使国有资本布局结构更趋合理，配置效率显著提高。

1.4 推进国有企业混合所有制改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业

充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资，充分放大国有资本功能。

2 完善国有资产管理体制，使国有资产监管更加到位，以实现国有资本保值增值

加强国有资产监管是搞好国有企业、发挥国有企业作用的重要保障，也是中国特色国家治理结构的重要内容。2002年，党的十六大提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。这就基本解决了国有企业出资人缺位的问题，为监管国有资产提供了体制保障。

2.1 以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变

国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

2.2 分类监管国有企业

根据国有资本的战略定位和发展目标，将国有企业分为商业类和公益类。对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业（以下简称“商业类国有企业”），重点监管经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业（以下简称“公益类国有企业”），在监管经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的监管。对公益类国有企业，重点监管成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。

2.3 以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管

稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，以便在更大范围内优化配置国有资本。

2.4 加强对国有企业的监督

国有资产监管机构要加快国有企业行为规范法律法规制度建设，加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监督。外派监事会要明确职责定位，强化与有关专业监督机构的协作，加强当期和事中监督，强化监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制。

2.5 推动信息公开

国有资产监管机构要完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、财务状况、企业负责人薪酬等信息，为社会监督提供条件。

3 完善现代企业制度，使国有企业更富活力，以提高国有经济竞争力

增强国有企业活力和市场竞争力是发展中国特色社会主义的本质要求，也是优化国有资本布局、完善国有资产监管体制的最终落脚点。1984年，党的十二届三中全会提出，增强企业活力是经济体制改革的中心环节。企业是否有活力取决于其所处的经济体制环境。1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这要求有与之相适应的微观经济组织形式。党的十四届三中全会提出，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。真正且完全意义上的现代企业制度意味着企业是自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展、自我约束的独立市场主体。

完善现代企业制度，要紧紧围绕党的十八届三中全会开创性地提出的使市场在资源配置中起决定性作用，推进企业股权多元化，健全公司法人治理结构，落实企业独立市场主体地位。

3.1 分类实施股权多元化，为国有企业公司制股份制改革创造条件

对商业类国有企业，通过引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，对国有资本的股权地位不作具体规定。对商业类国有企业，国有资本要保持控股地位；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化。公益类国有企业可以采取国有独资形式，也可以推行投资主体多元化。

3.2 健全公司法人治理结构

重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用，实现规范的公司治理。建立中国特色现代国有企业制度，是现代企业制度的重大理论创新和实践创新，核心在于党组织是公司法人治理结构的重要组成部分。要将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。坚持和完善党组织与董事会、监事会、经理层双向进入、交叉任职的领导体制。

3.3 落实企业独立市场主体地位

坚持所有权与经营权分离，落实企业法人财产权和经营自主权，尤其是用人权和分配权。推行职业经理人制度，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人。企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，使内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制更加完善。

此外，还要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，为国有企业公平参与市场竞争创造条件。

在经济体制改革进程中，国有企业改革是分重点推进的。1993年启动建立现代企业制度，1999年着手调整国有资本布局，2002年改革国有资产监管体制。这反映出国有企业改革中心目标是搞好国有企业、发挥国有企业重要作用、巩固国有企业重要地位。在深化国有企业改革过程中，要协调推进完善现代企业制度、优化国有资本布局和加强国有资产监管。三个维度要相互促进，任何一个维度的推进都需要其他两个维度的配合，任何一个维度所取得的进展都将促进其他两个维度的进行。这样，也有助于消除社会各界对发展国有企业的种种疑虑，如有无发展国有企业的必要、如何使国有企业出资人真正到位、能否搞好国有企业，进而为深化国有企业改革创造良好的社会舆论氛围。