人民监督员制度的困境与出路

肖新奇徐敬文

（1.湖南湘阴县人民检察院，湖南湘阴414600；2.湖南省人民检察院，湖南长沙 410001）

人民监督员制度的困境与出路

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（1.湖南湘阴县人民检察院，湖南湘阴414600；2.湖南省人民检察院，湖南长沙 410001）

改革和完善人民监督员制度，不仅是健全司法权力运行机制的客观要求，而且是拓宽人民群众有序参与司法渠道的重要体现。由于执法理念、人民监督员的选任依据、选任方式以及监督程序等原因，人民监督员的知情权、参与权、表达权和监督权也暴露出一些问题，这凸显人民监督员制度的实践困境。因此,探索人民监督员知情权的新路径,是改革和完善人民监督员制度的重要内容。

人民监督员；制度困境；改革完善

知情权作为人民监督员的一项民主权利,是人民监督员有效开展检察工作监督活动的重要前提。在全面推进依法治国的大背景下，切实保障人民监督员知情权是改革和完善人民监督员制度的重要内容，是检察机关深化检务公开的重要途径。本文拟从理论与实践相结合的层面，梳理和总结人民监督员制度的运行状况及其存在的主要问题，分析其中的原因，提出改革和完善人民监督员制度的对策。

一、改革和完善人民监督员制度的价值基础

（一）改革和完善人民监督员制度是完善人权司法保障制度的应有之义

人权是一定社会历史条件下每个公民所应当享有的基本权利和生存自由。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，与公民的人身权、财产权息息相关。通过人民监督员参与检察工作，能够有效监督检察权依法独立公正行使，督促检察机关更好地维护社会公平正义，确保检察权始终为人民谋利益，不仅体现了社会主义法治建设的发展水平，更体现了一个国家民主政治的文明程度。因而，人民监督员制度承载了保障人权的价值功能。就此层面而言，保障人民监督员知情权是国家尊重和保障人权的重要体现，是完善人权司法保障的重要内容。

（二）改革和完善人民监督员制度是提升执法公信力的必然要求

公正是法治的生命线，是司法的价值追求。司法公正对执法公信力具有重要的引领作用。司法不公对维护社会公平正义具有致命的破坏作用。人民监督员制度是检察机关主动创设的一项制度。保障人民监督员知情权就是要让社会各界代表参与对司法活动的监督，规范检察人员的执法司法行为，是检察机关强化自身监督的重要体现，客观上弥补了长期以来检察机关办理职务犯罪案件缺乏外部监督的不足，有利于推动检察机关执法规范化建设。因而，保障人民监督员制度也是保障人民群众参与司法的新路径。

（三）改革和完善人民监督员制度是深化检务公开的重要途径

民主的基础是公开，公开是最好的监督。人民监督员参与司法监督既是发扬司法民主的生动实践，也是推进检务公开的重要体现。就此层面而言，改革和完善人民监督员制度，不仅是确保检察权在阳光下运行的重要举措，而且是拓宽人民群众有序参与司法的有效途径。面对人民群众对强化权力监督制约的新要求，人民监督员制度就是要从完善监督前、监督中、监督后程序入手，健全人民监督员知情权保障机制，旨在提高人民监督员制度公信力。人民监督员制度作为弘扬司法民主、推进检察改革的重要举措，设置的初衷就是为了防止暗箱操作滋生司法腐败，避免冤假错案，促进检察权公开透明运行。

二、人民监督员制度运行的实践困境

（一）人民监督员制度法律依据不足

我国现有的人民监督员制度法律位阶较低，专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院于2010年10月颁发的《规定》。尽管该规定内容详尽具体、可操作性较强,但它仅仅属于部委规章,效力等级较低且具有较强的部门色彩,从而使人民监督员制度的实施缺乏足够的权威性和严肃性。人民监督员制度的选任方式和管理模式不科学,履职保障不健全,监督事项和范围空间不大，监督程序规定不明确等。根据规定,人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的情形共有七种,案件一旦进入监督程序,人民监督员形成的监督意见往往对检察机关具有一定的约束力。但是，目前人民监督员的选任条件大众化,无需具备相关法律知识的要求，导致人民监督员缺乏专业性。人民监督员的监督程序设置不尽合理，没有为人民监督员留有足够的时间进行评议、表决和提出监督意见。对人民监督员缺乏硬性的问责规定。

（二）人民监督员权威性和中立性不够

人民监督员参与司法活动实际上是一种社会监督司法的方式,属于一种“体外”监督，本应由超脱于检察机关之外的部门选任。也就是说，人民监督员是由检察机关商请其他单位、组织民主推荐，检察机关进行考察确认后产生的，因而没有从根本上有效解决检察机关“自己选人监督自己”的问题。可见，目前由检察机关自己选任人民监督员的选任方式的权威性和中立性不够。部分人民监督员只不过是个别检察机关加强外部监督的一种摆设而已。这样,人民监督员自身选任的中立性和公信度无疑受到社会各界的质疑,这在一定程序上影响了社会公众对人民监督员监督效果的情感认同。

（三）人民监督员的职业保障受到约束

人民监督员制度设置的初衷，是弥补检察官职业思维不足，让人民群众参与到司法监督活动中，但是有的人民监督员渐渐脱离人民群众，也使人民监督员在社会中缺乏代表性，无法全面履行监督职责。正是由于人民监督员缺乏代表性，人民监督员参与监督检察机关执法办案的公正性往往受到外界质疑。另一方面，人民监督员的素质参差不齐，部分人民监督员参与讨论疑难案件的效果不尽理想，客观上影响了案件质量，参与监督的权威性不够。此外，现有的保障机制缺乏对人民监督员的监督和管理。比如，人民监督员参与疑难案件讨论往往要耗时耗力，但通常很少得到相应的经济补偿，因而部分人民监督员参与监督司法活动的主动性和积极性不够。

三、改革和完善人民监督员制度的实现路径

（一）完善人民监督员制度法律规范体系

要立足我国现实国情,以现有立法为依据,遵循司法规律,从促进人民监督员制度立法入手,理性选择深化人民监督员制度的改革进路，创新人民监督员的选任方式与管理模式,人民监督员由司法行政机关负责选任,省级和设区的市级司法行政机关分别选任同级人民检察院人民监督员。省级人民检察院和设区的市级人民检察院设置人民监督员。省级人民检察院人民监督员监督省级人民检察院办理的案件。设区的市级人民检察院人民监督员监督设区的市级人民检察院和县级人民检察院办理的案件。直辖市人民检察院人民监督员监督直辖市各级人民检察院办理的案件。人民监督员应当是年满二十三周岁,拥护中华人民共和国宪法,遵守法律,品行良好,身体健康,具有高中以上文化程度的中国公民,具备较高的政治素质、广泛的代表性和扎实的群众基础。人民监督员每届任期五年,连续任职不得超过两届。省级人民检察院人民监督员和设区的市级人民检察院人民监督员不得互相兼任。改革人民监督员管理方式，司法行政机关负责对人民监督员进行初任培训,同级人民检察院予以协助。司法行政机关可以会同同级人民检察院对人民监督员进行专项业务培训。司法行政机关建立人民监督员信息库,并与人民检察院信息共享。司法行政机关建立人民监督员考核制度,及时掌握人民监督员的履职。

（二）统筹推进人民监督员制度与深化检务公开

在保障人民监督员知情权的同时，各地检察机关要结合工作实际，深化检务公开制度改革试点，拓宽检务信息化公开渠道，开通门户网站，设置网上申诉、在线举报等新兴媒体平台，公开检察机关机构设置、工作职责、办案流程，严格执行诉讼义务告知制度，健全主动公开和依申请公开的制度，健全案件办理情况查询制度，建立法律文书说理和公开制度，推行检察机关终结性法律文书向社会公开工作，健全公开审查、公开答复制度。当务之急就是要把案件管理中心和控告申诉举报接待窗口作为保障人民监督员知情权、促进人民群众参与司法的重要平台，引导人民监督员重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动，进一步增强检察工作的透明度和亲和力。

（三）完善人民监督员制度的配套措施

保障人民监督员知情权是改革和完善人民监督员制度的重要组成部分,是深化司法体制和工作机制改革的必然要求。当下，主要从以下几个方面完善人民监督员知情权的配套措施。在经费保障方面，各地要根据经济社会发展水平和财政状况，由政府财政统一预算和支出，给予人民监督员参与司法活动的必要经费，为人民监督员提供临时办公场所和必要的法律法规资料以及开展监督工作所必须的经费，从而改变现行由检察机关承担费用的规定。在时间保障方面，要保障人民监督员在集中评议案件之前给予必要的准备时间,让人民监督员有机会与案件当事人面对面的交流、沟通,听取相关证人、律师的意见,，让人民监督员真正参与到案件中来。在专业保障方面，定期组织人民监督员参加必要的法律知识培训，提升人民监督员分析研判疑难复杂案件的能力和水平。

D926.3

A

1671-5136(2016)03-0062-02

2016-09-20

2014年度湖南省人民检察院检察理论研究课题《人民监督员制度的改革与完善》（编号：XJ2014C22）的阶段性成果。

肖新奇，男，湖南湘阴人，湖南湘阴县人民检察院办公室主任。研究方向：检察制度；徐敬文，男，湖南长沙人，湖南省人民检察院检察官。研究方向：刑法学。