监管视角下浅议食品“四小行业”之“罪与罚”

胥　洪，张雪丹，许广友，陈　叶，刘文鹏（.龙口出入境检验检疫局，山东烟台　65700；.山东省果树研究所，山东泰安　7000；.绍兴市柯桥区市场监督管理局，浙江绍兴　00；.潍坊出入境检验检疫局，山东潍坊　60）



监管视角下浅议食品“四小行业”之“罪与罚”

胥洪1，*张雪丹2，许广友3，陈叶3，刘文鹏4
（1.龙口出入境检验检疫局，山东烟台265700；2.山东省果树研究所，山东泰安271000；
3.绍兴市柯桥区市场监督管理局，浙江绍兴312030；4.潍坊出入境检验检疫局，山东潍坊261031）

摘要：解读即将实施的《食品安全法》对食品“四小行业”的定义，分析当前“四小行业”的基本情况，针对目前食品监管的两难困境，提出在行善政与行法令相结合的系统性治理上树立社会层面法律实际激励导向，形成优胜劣汰、竞争有序、健康发展的市场机制。

关键词：四小行业；基层食品安全治理；执法实效

“五年磨一剑”的《中华人民共和国食品安全法（2014修订）》（以下简称《食品安全法》）将于今年10月1日起正式施行，国人厚望与政府期待寄托于其“最严谨的标准，最严格的监管，最严格的处罚和最严肃问责的要求”[1]。而作为监管例外条款存在，小作坊、小摊贩、小餐饮、小食杂店（以下简称为“四小行业”）如何定性、如何看待、如何监管，仍将在实践端口考验立法智慧、监管方式、执法实效。

1　食品“四小行业”基本情况

新修订的《食品安全法》第三十六条相比2009版本第二十九条，在食品生产加工小作坊和食品摊贩的基础上加了个“等”字。针对具体界定问题，全国人大常委会法制委员会编著的《食品安全法解读》就此扩容解读为涵盖小餐饮、小食杂店等小微食品生产者及企业，国家食药总局法规司在第八届中国北京国际食品安全高峰论坛上解读新法亮点时也提到了“四小”概念，即小作坊、小摊贩、小餐饮、小食杂店[2]。

1.1品“四小行业”自有特点突出

通俗印象，食品“四小行业”的业态特点简称为小、散、乱。小，主要指规模小、经营面积小、从业人员少、运营成本低等，多为一人店、夫妻档，获利微薄，为弱势群体家庭谋生基础；散，主要指分布广，大多地处偏僻或流动性强、变动快，如走街串巷摊贩、社区周围小餐饮、村口小食杂店、早点摊、夜市等，缺乏做大做强基础；乱，主要指条件简陋、进货渠道杂、自我管理水平低、进货查验等制度流于形式，进销质控不严，如“三无产品”多、过期食品处置不力等问题现象屡查屡现，为食品安全隐患多发地点[3]。

1.2品“四小行业”社会体量巨大

以2014年7月浙江绍兴柯桥万达广场商业圈调研数据为例，万达商业圈共有餐饮店155家，其中小餐饮店（经营面积150 m2以下）120家，占比77.4%。2014年12月，全区小餐饮店摸排数据逾2 800家。食品摊贩类，如柯桥城区华齐路、金扬路、南岸公园、梅泽路等夜排档，以及柯桥夜市、柯岩旺角夜市，还有遍布社区附近、街道路口的早点摊，均直观体现了当前经济文化形态下现实而旺盛的社会需求。

1.3食品“四小行业”监管成效明显

食品“四小行业”，既为民计又为民需，更是食品安全保障“最后一公里”。国家各级层面的工商、食药、卫生、市场监督等部门近年来加大了行业整治力度，开展全方位的监督与管理工作，大幅度处置涉及假冒伪劣、过期食品等问题，小微食品行业安全与管理水平得到了有效规范和提升[4]。

2　食品“四小行业”监管处于两难困境

法律是治国之重器，良法是善治之前提。重典不是目的，使用重典也不是目的。食品“四小行业”其本质上无异于工业社会之“田间地头”。在重典、追责、共治面前，食品“四小行业”监管亟需破题、解套。

2.1品“四小行业”之准确定性亟需立法配套

工欲善其事，必先利其器。《食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，根据新修订的立法第六十二条规定，“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定，有关国家机关应当自法律施行之日起1年内作出规定”。那么，在立法过渡期内怎么办，执法如何适用？仅以最为常见的无证经营为例，其处罚起点从2 000～50 000元的变化对于“四小行业”市场经营者来说难以承受，如果严格适用，或许会导致行政处罚合理性失衡，且造成执法对立；不严格执行，会产生渎职风险，成为基层执法部门无法解决的两难命题。

2.2品“四小行业”之监管权责亟需重新明确

长期以来，涉及到餐饮店环评前置、摊贩夜市管理、违建场所经营等问题，环保部门有肌无力、食药部门有责无权、城管部门重管无监的现象冲突很大程度上依赖于地方政府红头文件形式进行协调缓解。现今出现两大变化：其一，《食品安全法》第三十六条第一款将食品生产加工小作坊和食品摊贩等的监管主体由有关部门明确为食药监管部门，并于第二款中增加政府综合治理职责，势必影响食品摊贩的原定监管职责划分；其二，具有行政法规层级效力的《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发[2015]11号）》文件要求，除法律另有规定和国务院决定保留的工商登记前置审批事项外，其他事项一律不作为工商登记前置审批。

2.3食品“四小行业”之长效规范亟需共治格局

工商和食药监2支队伍融合后，人员并未实质性增加，相对于繁重的监管任务和无穷尽的监管对象，特别是镇街增设基层所后，人少事多的复杂性、专业性与基础性监管共处一室的现象十分突出。《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发[2013]18号）把形成食品药品监管社会共治格局的“临门一脚”放在了健全基层管理体系上，文中强调，在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。如何建立队伍、完善奖惩、有效运作、杜绝空转，加快实现单打独斗到联防联控的转变，建立“职能监管部门履职尽责、相关部门和乡镇政府（街道办事处）联防联控”的基层食品安全工作机制，是食品安全破题解套的现实需要。

3　食品“四小行业”安全治理的对策思考

徒法不足以自行，徒善不足以为政。如果没有系统性重建而仅仅依赖法律的单向效应，法律效力一旦进入现实操作层面，递减效应则难以避免。食品“四小行业”的安全治理，必须实现行善政与行法令的有机结合，以民生应民声，收放结合，标本兼治，方能形成优胜劣汰、竞争有序、健康发展的市场机制。

3.1足公益定位，出台行业帮扶举措

当食品安全风险从菜篮子传导至餐盘子，如何让基层民众安心、外来务工人员稳心？《食品安全法》第三十六条第二款强调，“县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊和食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境”。堵不如疏，疏不如引，应采取专项资金投入，设立公益性扶持基金，引入社会监督，用于食品“四小行业”示范创建及长效治理的考核奖补，激发鲶鱼效应，确保优进劣退、惠民利民。

3.2眼功能作用，细化违法惩处机制

在相关法律法规完善基础上，各级政府、部门要及时出台配套办法、解释，完善并统一行政处罚自由裁量权的适用基准；整合配备监管资源，改善监管执法条件，在探究商标、企业注册、食药信息查询等执法人员实用选项时，毫无疑问应高于公众查询资源设立执法人员用户等级，为一线监管提供

强力技术支撑；相关业务科室要强化指导作用，积极释疑解难，探究执法风险点，化重典为细典，为基层站所精准执法提供切实抓手。政府层面应强化顶层设计，全面梳理规范职能监管线协管员、义工与政府线市场监管协管员、信息员队伍，统筹对接基层责任网络与监管网络，实现食品安全管理信息、食品生产经营者数据库的有效反馈，拓宽案件线索；区分专职兼职、区分专人定岗与公益性设岗，优化运用食品安全举报投诉奖励机制和食品安全工作专项经费，合理均衡建立工作报酬保障机制、奖惩机制，防止机制空转。

3.3化阳光效应，夯实失信惩戒措施

食品“四小行业”的客户群体特点、自有产品特点注定了物美价廉竞争法则现实中转向了“价廉”的生存之道。如何警惕这一行业劣币驱逐良币现象的发生和蔓延，违法失信行为只有在阳光曝晒和长效监督下才会萎缩枯竭。《食品安全法》第一百三十四条、第一百三十五条进一步明确了屡次违法的法律责任、严重违法犯罪者的从业禁止，如何在监管体系的各部门、各环节、各区域之间实现违法案底、禁入黑名单的有序流转，管住主体禁入、片区预警、执法从重，让纸上条款切实嵌入现实层面，让食品违法者心存敬畏？《消费者权益保护法》第五十六条涉及到处罚信息应记入信用档案并向社会公布，同向而行的《食品安全法》第一百一十三条则对食品安全信用档案内容及管理进行了细化。结合社会实际和执法实践，在社会公布与舆论监督、社会共治的契合兜底上，灵活采取重大执法行动舆论即时播报、利用村居（社区）公示栏等位置进行违法信息公示等措施，线上与线下同步、培育“阳春白雪”与规范“下里巴人”同步，健全食品安全信用披露机制，使失信者“一处失信、处处受制”，树立社会层面法律实际激励导向，是实现执法监管效力叠加的上佳选项。

参考文献：

[1]信春鹰.中华人民共和国食品安全法解读[M].北京：中国法制出版社，2015：94-97.

[2]王少华.管好“三小”办证不是惟一手段——浅谈依据《食品安全法》相关规定加强小作坊、小摊贩、小餐饮的监管[N].中国医药报，2010-09-04.

[3]翁士洪.食品安全监管体制研究——整体性治理的视角[J].新政治学，2010（1）：1-11.

[4]张金.执行《食品安全法》中存在的问题及解决对策[J].江苏卫生保健，2010（6）：26-27.

A Study on Four Small and Micro Food Industry of Crime and Punishment from the Regulatory Perspectives

XU Hong1，*ZHANG Xuedan2，XU Guangyou3，CHEN Ye3，LIU Wenpeng4
（1.Longkou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Yantai，Shandong 265700，China；2.Shandong Institute of Pomology，Tai'an，Shandong 271000，China；3.Market Supervision Administration of Keqiao District of Shaoxing，Shaoxing，Zhejiang 312030，China；4.Weifang Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Weifang，Shandong 261031，China）

Abstract：Interpretation of the upcoming“Food Safety Law of the People's Republic of China”on four small and micro food industry，analysis of the four small and micro food industry current，for the current dilemma of food supervision.Propose an encouragement mechanism orientation of good governance and law enforcement on the social level of the legal system，form the market mechanism a natural selection，competitive and orderly and healthy development.

Key words：four small and micro food industry；basic food safety management；law enforcement effect

中图分类号：F203

文献标志码：A

doi：10.16693/j.cnki.1671-9646（X）.2016.02.046

文章编号：1671-9646（2016）02b-0059-02

收稿日期：2015-12-02

基金项目：山东省现代农业产业技术体系水果创新团队专项基金项目（SDAIT-03-022-11）。

作者简介：胥洪（1981—），女，本科，工程师，研究方向为进出口食品安全检验与监管。*通讯作者：张雪丹（1983—），女，硕士，助理研究员，研究方向为果品贮藏与加工。