新型城镇化需要奏好三部曲

◎文/魏国学 谢玲红



新型城镇化需要奏好三部曲

◎文/魏国学 谢玲红

最近召开的中央城市工作会议明确指出，中国城市发展已经进入新的发展时期。我国正处于从乡村社会向城市社会转型的关键期。常住人口城镇化率已经从1978年的17.92%快速上升到2014年的54.77%，城镇人口从1.7亿人增至7.5亿人。然而受户籍制度等因素的限制，数以亿计的流动人口既不能在城市实现永久性迁移，又无法彻底退出农村的宅基地和承包地，流动人口和随迁家属长期饱受公共服务缺失之痛，老人儿童等弱势留守人口的生存问题已成为尖锐的社会问题，农地碎片化经营和农村“空心化”对农村发展带来了巨大考验。

如果不能在城镇化进程中有效解决进城人员的就业和公共服务问题，就无法实现“人的城镇化”，而妥善处理农业转移人口的土地则是城镇化绕不开的关键问题。

总体看来，新型城镇化需要奏好三部曲：首先是在中小城市创造大量稳定的就业岗位，即就业；其次是由城市提供公共服务吸引流动人口落户，即落户；最后是建立已进城人员的土地退出机制，即离土。

提高中小城市的就业吸引力

充裕的就业岗位是城镇化的核心动力，流动人口首先会理性考虑就业机遇和风险，然后才可能作出是否落户城市的决策，大城市对流动人口的吸引力在短期内不会降低。

多年的发展经验表明，城市收入相对较高和相对稳定的就业岗位是流动人口进城的根本原因，为此他们愿意忍受公共服务缺失和背井离乡的难处。同时需要特别指出的是，劳动力市场具有典型的规模经济效应，城市规模和产业规模越大，流动人口越容易找到或者变换工作，城市劳动力市场的这一特性对于主要在制造业、建筑业和批发零售行业就业的流动人口而言特别重要。因此大城市对流动人口具有天然的吸引力，即使大城市的落户条件日趋严格，也无法改变流动人口更愿意去大城市找工作的现状。毕竟市辖区人口超过500万的大城市是中国最具经济活力的城市，流动人口在这些城市的就业会更加稳定。

中小城市惟有通过发展劳动密集型产业，才有可能吸引流动人口落户并为“人的城镇化”作出应有贡献。中小城市的落户限制虽然已经放开，但从就业稳定性的角度看，中小城市户口的吸引力依然有限。我国的产业结构在经济新常态下正在发生巨大变化，绝大部分中小城市目前尚未完全具备发展资本技术密集型产业的条件，劳动密集型产业依然是其具有比较优势的产业，同时也是吸引流动人口落户的关键产业。近年来优质公共服务有从基层向大城市集聚的趋势，这明显降低了中小城市的吸引力。除非中小城市具有一定规模且拥有比较稳定的劳动力市场，否则理性的农业转移人口一般不会轻易落户。

提高中小城市的劳动力吸纳能力既是解决大城市“城市病”问题的关键，也是优化城市布局的重点。根据综合承载能力和经济社会发展需要，北上广深等特大城市正在着力调整人口结构并严格控制人口规模。但是如果大城市周边的中小城市无法发展劳动密集型产业，那么大城市的规模将很难得到真正控制。因为在当前的产业格局下，无论农村人口还是三四线城市人口都是直接去一二线城市寻找就业机会，就业岗位匮乏的中小城市即使拥有了优质的公共服务，也无法吸引流动人口落户。因此，中小城市能否成功发展劳动密集型产业，是提高城镇化水平和优化城市布局的关键。

以保障房供给改革促进落户

在满足稳定就业的基本条件后，配套公共服务便成为流动人口落户城市的重大挑战。郑州、南京和石家庄等省会城市在前些年就进行相对彻底的户籍制度改革，在较短的时间内为大量流动人口办理了落户手续，但迫于人口爆炸式涌入给教育、社保、交通和治安等领域带来了巨大财政负担和管理压力，上述城市不得不叫停落户政策或者没有落实配套措施。河北、江苏和重庆等13个省（区、市）已先后取消了二元城乡户口划分，但这些省份无法很好地解决原来非农户口居民和农业户口居民的公共服务平等问题。

保障性住房是流动人口落户的关键保障。地方政府在保障房供给方面普遍面临着财政压力和土地不足问题，但以城中村和城郊村为代表的“非正式”保障房长期为流动人口提供了兜底的住房公共服务。对现有的2.53亿流动人口以及未来几年即将落户城镇的1亿流动人口而言，进城后的住房和随迁子女教育问题一直都居于首要地位。居住支出在流动人口消费总支出的比重超过了50%，过高的房价和房租显然不利于流动人口永久迁移到城市。而保障房则需要地方政府通过银行贷款和土地出让金等渠道筹集建设资金，甚至争议性地动用住房公积金收益，地方政府同时又因为划拨保障房建设用地失去了大量土地出让金收入，而且还需要直接增加建房和维护支出，因此保障房建设给地方财政带来了不小的压力。与此同时，城市郊区集体建设用地之上的小产权房长期为大量流动人口提供了“非正式保障房”，形成了规模庞大的中国特色的城中村和城郊村，但土地问题又给城中村的发展带来了极大的不确定性。

考虑到数以千万计的流动人口长期租住在各大城市的城中村，城中村改造自然而然可以成为保障房供给改革的突破口，也可以作为破解城市小产权房治理困局的着力点。城中村改造可以同时达到城镇化的双重政策目标——为规模庞大的流动人口提供可支付的保障性住房、彻底化解地方政府和原住居民在土地利益方面的冲突。为了达到上述目标，建议地方政府只征收一小部分土地用于筹集基础设施建设资金，政府拍卖掉征收的土地筹集资金，通过改善基础设施提升土地商业价值，再赋予村民剩余土地的开发权，然后向村民发放国有土地产权证，同时规定村集体可以拍卖极小比例的土地获得改造启动资金，其他土地只能建设出租房，且在规定年限内不能入市交易。多方共赢的城中村改造能够解决流动人口的保障房难题，这将大大减小地方政府的公共服务供给压力，有稳定就业的流动人口将有条件进一步考虑落户问题。

通过流转搭建土地退出通道

随着流动人口在城市找到稳定工作并逐步获得了保障性住房和教育等公共服务，进城流动人口留在农村的宅基地和耕地紧接着成为需要重点处理的问题。在城镇化的早期阶段，宅基地和耕地首先需要为流动人口提供稳定的财产性收入，然后在时机成熟的条件下，才最终有可能让农村流动人口有偿彻底放弃土地以推动农业规模化经营，而土地流转则是农村土地为流动人口提供财产性收入的关键渠道，同时也是农业规模化经营的必由之路。

城市充裕稳定的就业岗位和保障性住房等关键性公共服务是农村土地流转的重要前提。如果无法解决流动人口的就业和公共服务问题，流动人口不可能轻易放弃农村的承包地和宅基地，这会成为纯农区农地流转和农业规模化经营的掣肘。在中央政府严格的耕地保护制度之下，许多地方在纯农区极力推动宅基地复垦和农民集中居住，实现城乡建设用地的增减挂钩，通过农地整理和开荒造田等方式达到耕地占补平衡的目标，这些重大改革措施会对城乡格局产生重大影响，但无论现在还是将来，纯农区土地流转的成败直接取决于城市的产业发展和公共服务政策。

农区土地流转是新进城农民获取稳定财产性收入的重要途径。随着城镇化进程的进一步推进和农村产权制度改革的深入，土地流转才可能推动进城流动人口有偿退出农村的土地。当前农村土地流转需要遵循两大原则：其一，在耕地流转的具体执行环节，地方政府大包大揽引进公司与农户合作的模式在各地较为流行，但企业由于经营不力而跑路的现象也时有发生，因此耕地流转模式还需要巩固家庭经营主体地位，并以农民合作社等农民自发成立的组织为主要流转载体。纯农区地方政府还需要加大农业机械和农业技术方面的支持力度。其二，出于对农村土地升值的预期，一部分资本持有者谋划以土地流转的方式获取农民的宅基地和承包地，有些耕地甚至被违规用作建设用地，资本的投机行为必须严格禁止，宅基地只能在村集体内部流转和农地农用的大原则必须坚持，因为从城镇化发展的长远大计看，农村宅基地的面积或会越来越少，外部资本对宅基地的投资只会带来社会不稳定和资源浪费。

综上所述，新型城镇化是一项涵盖就业岗位、公共服务和农村土地的系统工程，城镇化的各个阶段对应着不同的工作重点，同时这些环节又环环相扣。整体来看，新型城镇化首先需要通过发展劳动密集型产业提高中小城市的就业吸引力，然后以城中村改造为抓手推动保障性住房等公共服务改革，以上两大关键步骤是流动人口在城市落户并安居乐业的基本条件，最后可以通过逐步规范农村土地流转机制使进城流动人口退出农村土地，并彻底实现农业的规模化经营和农村的现代化。

参考文献

[1]徐绍史.加强国土资源节约管理促进经济发展方式转变[N].学习时报，2010-11-15.

[2]姜大明.建立城乡统一的建设用地市场[J].国土资源通讯，2013（22）.

[3]曲福田，田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界，2011（6）.

（作者单位：魏国学，国家发展和改革委员会宏观经济研究院社会所；谢玲红，中国农业科学院农业经济与发展研究所）

■ 编辑：蔺丽莉

红海滩风景区位于辽宁省盘锦市大洼县赵圈河乡境内，整体坐落于120万余亩的苇海湿地内。织就红海滩的是一棵棵纤柔的碱蓬草，每年4月长出地面，初为嫩红，渐次转深，9月由红变紫。它不要人撒种，无需人耕耘，一簇簇，一蓬蓬，在盐碱卤渍里，年复一年地生生死死，死死生生；于光阴荏苒中，酿造出一片片火红的生命色泽。■ 花肥雨润 王兴家/摄