关于救助管理工作中职业乞讨的思考分析

（河南省濮阳市华龙区民政局，河南 濮阳 457000）

2003年8月1日,国务院废除旧的收容遣送制度，颁布实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》[1]。新的救助管理制度施行四年多来，城市生活无着的流浪乞讨人员得到了人性化关爱和救助，取得了有目共睹的成绩，得到了各级党委政府及社会的认同和赞誉。但是，从全国的情况来看，城市流浪乞讨现象却仍然无法根除甚或行乞人数还有增长。究其原因就是，城市流浪乞讨人员中大多为职业乞讨者，而以人为本、自愿求助的新的救助管理制度面对职业乞讨出现了目标与现实的差距。主要表现在以下几个方面：

一、职业乞讨现象的成因、特征及危害

职业乞讨是指以个人乞讨所得为本人的全部生活和消费来源的乞讨方式，也就是通常所说的以乞讨为业。它们主要分为三类，一是物质贫困型职业乞讨，主要是那些为生活困境所迫，不得不行乞维持生存的群体。二是精神贫困型职业乞讨，主要是指完全可以通过正常生活方式自立，但好逸恶劳，以乞讨作为敛财之道的群体。三是被操纵利用型职业乞讨，主要是指残疾人、老年人、儿童等被幕后黑手通过威逼利诱等方式操纵利用，成为赚钱工具的群体。随着形势的发展，职业乞讨的行为和方式呈现出一系列明显的特征。

1.以讨要现金为主要目的。职业行乞者将此作为生财之道，故在行乞过程中大多只要现金，不屑于实物甚至拒绝实物帮助，以达到敛财目的。

2.欺诈性行乞、违法行乞现象不断增多。乞丐打的上班、夜晚换装出入高级酒店、购置高档商品已经不是什么新鲜事情。“城里磕上三年头，回去盖个小洋楼”，通过欺诈行乞发财致富早已成为职业乞丐的共识，安徽宫小村甚至成了一个生产乞丐的地下工厂。

3.作为乞丐职业化的发展结果和重要特征，乞讨的组织化程度不断提高。乞丐帮会组织的抬头，使得乞丐内部的分工和协作更趋精细，同时成为黑恶势力滋生的土壤，乞丐职业化朝着非法的方向发展。

4.由于职业乞丐的增多，导致内部激烈竞争，一个直接的后果就是乞讨方式的多样化、专业化甚至智能化。如职业乞讨中有的跪拜哀求，有的在路面写字涂画，有的展露残疾或恐怖病体，有的以“悲惨经历”示众，有的以江湖骗术欺诈，有的以无理手段纠缠强讨恶要，时下更出现了以便捷的网上银行为支付手段的网络乞讨。

以上这些都表明，乞讨的职业化已达到了相当的程度。大量职业乞丐的涌现，严重破坏了社会治安，影响了城市环境。同时，以乞致富产生着极强的文化诱示，进一步加深了弱者的精神贫困，欺骗了公众的善心和感情，拷问着民间慈善资源的分配，腐蚀着社会的基本道德。

二、职业乞讨现象中救助管理工作面临的现状

新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》将街头流浪乞讨人员根据流浪方式的不同分为“生活无着”的流浪乞讨人员和“生活有着”的流浪乞讨人员。前者是指完全符合《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》[2]规定“自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市低保或者农村五保，正在城市流浪乞讨”四个条件的救助管理对象。后者指的是一般生活有着、且以乞讨为生活来源的职业乞丐。自新的救助管理制度施行以来，救助管理站及其主管部门做了大量富有成效的工作，使城市生活无着的流浪乞讨人员得到了人性化关爱和救助，得到了社会普遍赞誉。但是，却仍然要面对城市流浪乞讨现象无法根除甚或行乞人数还有增长的尴尬。其根本原因在于，城市流浪乞讨人员中大多为职业乞讨者，而面对职业乞讨救助管理制度束手无策。

1.从制度设计来看，新的救助管理制度本来就是主要面向非职业乞讨对象的（救助对象四个条件的设立）。

2.从具体实施来看，面对职业乞讨救助管理工作处境尴尬。一方面，救助管理遵循自愿求助原则，职业乞丐是绝不会到救助站自愿求助的，这样会自断生财之路。救助工作者也不能把他们强制带离，这样会违反有关政策规定。

三、治理职业乞讨现象的几点思路

1.消除农村贫困，完善社会保障。积极发展农村经济、消除农村贫困，逐步缩小贫富差距和城乡差距，构建更为公平公正的社会环境，乃是解决职业乞讨问题的政策起点。同时，政府必须加快农村社会救助的体系建设及其与城市社会救助体系的对接，保障贫困者的基本生存权利。从根本上解决贫困人口外出乞讨问题。

2.完善立法，建立行之有效的救助管理框架。社会学家及民政部有关人士已经认识到，对街头流浪乞讨现象特别是职业乞讨现象的治理属于社会管理、公共管理的范畴，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》已无法覆盖，需要通过进一步立法予以填补。主要从三个方面予以完善，首先是从刑法上将恶意职业乞讨者或职业乞讨造成的社会危害作为法律的主体和客体，纳入打击处理范畴，并在处罚幅度上要从严规定。其次要将职业乞讨纳入救助管理对象范围，便于从根本上解决城市乞丐问题。再次是对于街头有伤风化、妨碍他人自由、扰乱公共秩序、损害公共利益等不构成犯罪的流浪乞讨行为，以及可能对自身生命安全造成明显而即刻危险的流浪乞讨行为，如在严寒或酷暑等恶劣天气下乞讨、露宿的，则应对自愿求助原则进行修正，在通过立法允许设立“禁讨区”并完善相关行政处罚措施的同时，还可考虑通过立法设立制止、劝离、强制带离等行政强制措施来加以约束和管理，着力解决救助管理工作中“无法管”的问题。

3.正确引导民间慈善资源合理救助职业乞丐。自古以来，对乞丐救助的资源主要来自民间，政府没有必要也不可能完全以社会契约来取代个人自愿救助乞丐的私人契约。政府的责任在于扶持和引导民间力量，鼓励社会组织和个人捐款捐物，从而形成一套较完整的民间慈善救助机制。

4.加强对职业乞丐群体的管理和规范，构建行乞信用机制。在可预见的历史时期内，乞丐作为一个社会现象不可能完全消除，但政府有责任把乞丐问题带来的负向效应降到最低。职业乞丐是一个特殊的社会群体，政府在民间救助的同时必须加强管理和规范。同时，由于乞丐真伪难辨，乞丐群体面临着严重的公众信任危机，个人是无法解决信息不对称造成的乞丐道德风险的，政府应当承担鉴别、管理和规范乞丐群体的公共责任。同时，加大城市低保和农村五保工作力度，切实做到流浪乞讨人员的“应保尽保”，加强对流浪乞讨人员的民政福利安置，避免二次乞讨现象的发生。对潜在的可能外出流浪乞讨人员，要给予必要的帮扶和社会救助，防止其转变为实质的流浪乞讨人员，从源头上控制流浪乞讨人员的增加。

5.坚决取缔非法行乞活动。非法行乞活动主要有五种，即未成年人行乞、欺诈性行乞、有组织的团伙行乞、胁迫或诱骗他人行乞、以行乞为掩护从事违法犯罪活动。这些行为严重地恶化了乞丐群体的社会形象，助长了好逸恶劳、损毁诚信等不良之风，甚至违反了我国的相关法律法规，不利于对真正有困难的乞丐进行救助。同时，公安部门要依照《治安管理处罚法》[3]的规定，对“胁迫、诱骗或者利用他人行乞的”处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元罚款。对“反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的”，处五日以下拘留或者警告。对有组织的非法行乞和以乞讨为名从事其他违法犯罪活动的幕后黑手，以及犯罪性质恶劣、情节严重者，要依法严惩，防止畸形利益和黑恶势力的形成和发展，维护社会秩序的安定和有序，促进社会的和谐和文明。