区域性改造发展中政府的职能转变

陈天锋

(安阳市文峰区住房和城乡建设环境保护局，河南 455000)

区域性改造发展中政府的职能转变

陈天锋

(安阳市文峰区住房和城乡建设环境保护局，河南 455000)

如何将将城中村改造的策略纳入区域经济发展统筹考虑，实现城市的经济与环境的可持续发展，通过城中村形成的原因和现状，分析改造措施落实中的难点，探讨城中村改造思路，为城市管理者提供参考。

城镇化；区域发展；城中村改造

引言

城中村为城市扩张发展和城市基础设施的完善提供了巨大的空间，也带动了区域周边的土地升值，而自身却成为了城市中的“价值洼地”，生活环境问题日益凸显，改造迫在眉睫。

城中村改造不仅是对城市实体的重建，也是对政府的执政能力、城市管理能力和经营能力的实践和考验，更是政府对城市发展的方方面面进行权衡、解构、重组的过程。其结果势必将会对产业结构布局、区域经济发展和区域环境等带来较大的影响。

一、城中村形成的原因

中国的“城中村”也不是一夜之间突然出现的，而是在城市发展的过程中，由于城乡管理体制的差异，政府在规划覆盖衔接方面的功能缺失、城市管理方面不到位、历史问题的积累等原因综合形成的。

（一）政府在城市发展过程中的政策失误是“城中村”形成的直接原因。政府在面对流动人口和城市资源之间的矛盾时，不断地采取土地“侵蚀”策略，忽视对固有村庄的发展；在前期以村为单位自发改造中，政府缺乏控制监管，形成部分村庄空地改造、片面改造，对现有村庄置之不理，造成城中村后续改造资源枯竭的困境；城市建设过程中回避拆迁问题，采取“征地不征村”、“以地生财”导向下“要地不要人”的征地方式，致使城中村如雨后春笋般不断涌现。

（二）政府从城中村中汲取的资源较多，而用于村庄基础设施完善的资金相对较少。城中村大量的土地被政府用于城市的发展建设，而村庄内相对落后基础配套设施却由村集体自身承担。村民宅基地规划不能审批，建设监管又不到位，导致私撘乱建现象严重，脏、乱、差等问题突出。

二、城中村改造中的存在的问题

（一）宅基地的合法性及补偿问题

在城中村改造过程中，拆迁工作是最不可控制的一个因素。由于村庄土地为集体用地，政府在城中村宅基地管理政策上不明晰，集体土地规划管理上缺位，新建宅基地与城市规划不一致，规划无法审批。随着城中村人口不断增加，导致城中村违法占地日益严重、违章建筑泛滥、私撘乱建、未批先建、加层翻建等现象普遍。政府对违法建筑又处理不力，没有严格落实规划和建设要求，导致村民宅基地的合法性难以确定，无形中对城中村改造增加了难度。因此制定各利益主体都能够接受的拆迁补偿标准是改造过程中面临的最大的难题。

（二）改造资源缺乏问题

大部分城中村并没有切实可行的发展方向，缺乏科学有效的规划引导和管理机制，而编制的规划方案并没有得到很好的落实。政府急功近利式的房地产开发方式，对城市规划基础设施配套缺乏全盘统筹考虑和有效监管，规划的城市基础设施“负担转嫁”现象屡见不鲜，导致现有城中村中断头路、学校用地、医疗用地等公共配套设施规划过多，改造资源捉襟见肘，发展举步维艰。这种“口袋式”的发展模式，使城中村改造中容纳公共设施等福利性质的基础设施越来越多，而可利用的资源越来越少的现象，最终导致改造的困局。

（三）村民利益保障问题

对于城屮村改造而言，一个核心问题是利益分配。“城中村”系统的利益不仅局限于土地和房产升值产生的利益，还包括如何发展区域经济，调整产业结构，带动村民的就业，促进集体经济的发展，以及改造后村民的医疗、教育、养老，就业等保障政策的具体落实，解决群众改造的后顾之忧。

三、强化政府在城中村改造中的宏观调控职能

（一）转变政府职能，促进区域改造发展

城中村改造是对集体土地和房屋等集体利益进行的二次分配，其改造形式自然不同于国有土地上的房屋征收。政府应作为市场经济和市场参与主体利益的监管与调控者，转变角色达到宏观调控职能。

1、统一规划、统筹资源，区域发展。地方政府是城市的“规划师”，左右着“城中村”的发展。政府要从城市整体规划出发，对城市区域经济发展和城屮村改造进行统筹谋划，对产业结构与就业、基础设施配套、空间布局与土地利用、生态承载能力与历史文化资源保护方面应进行统筹考虑。打破以村为单位的零散规划，整合资源，带动区域发展和连片改造。发展以区域规划带动多村庄联合改造，以城市总体规划为框架充分考虑村庄特点，因地制宜发展村庄特色的规划改造，避免城中村改造中的“千村一面”的缺点。

2、统一政策、统一标准，避免同一区域内改造后的攀比现象。政府改造进程中应定位为“公共政策的供给者”、“改造过程的监管者”、“公共利益关系的协调者”，为城中村改造的顺利实施提供保障。政府既要发挥村民自治的优势，又要避免长期以来“一村一策”、“一村一案”的改造模式下带来的村与村之间由于资源不均衡，造成的改造后村民利益互相攀比的现象。政府应以区域发展为出发点，以区域改造资源为基础，充分调查研究，规划公开透明，倾听民意、以人为本，发挥宏观调控职能，在改造过程中统一改造政策，统一安置补偿标准，这为城中村改造自上而下地推进创造了良好的契机。

3、加强政府对违法建筑的监督和管理。城屮村屮的违法建筑已经严重阻碍了改造进程，如何对违法建筑的处理直接影响到城中村改造的整体利益分配的公平性。对于这些违法违章建筑，在改造中不能简单地搞“一刀切”，对违建处理应结合实际情况，分类考虑研究，协调违法建筑处罚标准与城中村改造中房屋拆迁补偿标准之间的关系，研究制定统一政策和合理补偿标准。在改造安置补偿方案中合理体现拆迁补偿标准的差异性，将对违法建筑处理与拆迁补偿工作结合起来，规范城中村改造拆迁补偿行为，在改造完成后实现统一确权，推动改造进程。

（二）创新融资体制机制，推广政府与社会资本合作模式，构建多元化城中村改造实施主体，发挥开发性金融政策支持作用。城中村改造拆迁补偿和安置费用都需大量的改造资本，集体经济和地方政府财力都非常有限。如何创新融资体制机制，撬动社会资本融入改造，推进城中村改造进程，是政府面临的迫切难题！这就需要深化研究评估“政府购买能力”的新思路与新模型，推动政府购买社会服务机制，以市场化主体和项目现金流为主，财政预算支出为担保的贷款模式。统筹考虑公共财政预算与政府性基金预算，特别是土地出让金，剔除刚性支出与债务支出，评估政府购买的实际可支付能力，申请国家政策性金融支持，推动社会资本与政府共同成立项目公司，参与棚户区改造项目实施。从而推动城市区域发展，最终实现城市经济效益和社会效益的优化发展。

（三）进一步细化政府对城中村改造的保障政策城中村的改造就是把城中村的“区位优势”转化为村民的“社会福利”，通过改造使村民安置住房拥有合法地位，通过政策调整保障“村改居”后的群众能够安居乐业和稳定生活，为区域经济发展贡献力量。

1、政府应对城中村改造优惠的政策进一步明晰细化。一是政府提供城中村改造规划设计上的支持。即在区域改造符合城市总体规划的前提下，城中村改造中能够局部地块的土地性质和相关指标上更加自主灵活，从而获得更多的发展空间；二是政府对城中村改造中的基础设施、公共服务配套设施等方面提供适当的资金支持和更优惠的政策支持；三是改造后的安置房能够享受更优惠的城建税费，进一步降低开发改造成本。

2、政府要把城中村改造和区域产业发展统一考虑，加强对产业规划和引导。政府需要因地制宜的选择适合的产业项目，统筹发展区域经济，以产业为依托，加大改造区域的配套设施和公共服务配投入，围绕城市需求和改造区域相关优势，进行产业项目选择和设计，满足改造后的村民安居乐业的基本诉求。

3、加大政府对城中村改造中的基础设施和公共服务的投入。城中村改造需要完善的基础设施和公共服务设施的保障，才能充分发挥它的区位优势。城中村断头路多，基础设施较差，更需要政府加大基础设施建设资金的投入，加强相关政策保障措施落实，明确责任主体，加快完善与区域基础设施规划的衔接，尤其是多从道路、管网、电力等方面进行综合配套，为区域发展提供服务保障。

四、结语

城中村改造是我国城镇化建设重要项目，涉及利益关系复杂，涵盖社会体制和经济管理内容众多，虽然改造仍然面临着许多的困难，但是只要我们集中优势资源，针对存在的困难，寻找合适的改进策略，就一定能够实现改造目标。

G322

B

1007-6344（2016）02-0035-01

陈天锋，出生年月：1981年1月1日，性别：男，民族：汉,籍贯：河南省安阳市，学历：本科，职称：建筑经济师（中级），单位和职位：安阳市文峰区住房和城乡建设环境保护局 建筑与房地产管理中心主任，主要研究方向：建筑经济。