民间公益组织法治化治理路径完善

李金玉　宋新邵

【摘要】在我国经济社会发展的新常态下，民间公益组织的法治化治理意义重大。目前我国民间公益组织法治化治理过程仍存在缺憾之处，亟需在法律体系、治理理念、内部治理的法治引领措施、外部运作的法治监管制度及法律救济机制等方面进行健全、完善及创新，以促进民间公益组织社会经济潜能的发挥。

【关键词】民间公益组织 法治化 治理 路径 完善

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

我国实务和理论中常将民间组织与社会组织混同使用，本文也不例外。民间公益组织，一般认为是以促进社会公共事业和福利事业为主要活动内容的民间组织，涵盖救灾、济贫、助残、扶弱、劳动就业、环境保护、社会公共设施、教育、文化、卫生、体育、科学技术以及协助政府部门为居民提供行政代理服务和专业化社会工作服务的组织，还包括部分具有公益性质的行业协会、商会等行业性社会组织，其具体形式包括社会团体、民办非企业单位以及基金会三大类别。民间公益组织作为独立于政府和市场的独立第三方主体，已成为我国社会治理和社会事业的重要主体，是国家治理现代化的重要角色。

我国民间公益组织法治化治理的时代意蕴

自“十八大”以来，中央和政府特别强调社会组织管理制度的改革，并明确提出了加强和创新社会治理法治化的理念。治理与管理虽只有一字之别，但实质差异较大，体现着政府职能意识的升华和能力的提升。社会管理的本质和重点不是管而是理，理顺社会关系，促进社会多元自治。国家对民间公益组织的法治化治理，不仅包含着政府合理监管、社会依法监督，还包含对组织体内部治理的法治引领。

作为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，民间公益组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性以及公益性等特征，对于创新公共服务供给方式、增进民生福祉、促进社会公平、推动政府职能转型、推进现代公民社会、激发社会活力、实现社会和谐进步具有重大的价值与意义。但其经济社会效能的发挥，需要良好的法治治理环境，需要制度化、规范化的扶持培育和透明化、高效化的法治监管。当前我国经济发展进入速度换挡、结构优化、动力转换的“新常态” ，随之而来的是民生诉求增加，公共服务供给压力加大，多元利益需求冲突纠葛，社会自身消解的矛盾的能力亟需强化引导，社会对民间公益组织的服务需求空间加大，对服务质量也有更高的要求。但在传统的强政府、弱社会的社会治理结构下，目前民间公益组织的发展状况和法治化程度仍然滞后于社会发展的客观需求，不仅在数目上不成规模，且均不同程度的面临成立、身份、资金或信任危机。现有管理法律体制对于民间公益组织固有属性的发展仍有较大阻碍；分散杂乱的法律规定严重影响民间公益组织法治化治理程度；政府监管乏力的状况并没有彻底改变，民间公益组织的长效培育机制仍不完善，亟需优化法治治理环境，完善并创新治理制度。

我国民间公益组织法治化治理存在的问题

法律法规的系统性、规范性不足。目前我国没有一部专门的社会组织法、行业协会法，对民间组织管理的法律依据，散见于《民办教育促进法》、《红十字会法》、《社会团体登记管理条例》、《社会组织评估管理办法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等行政法规和部门规章中，不仅立法层次不高，内容陈旧且多有重复或冲突之处，严重滞后于社会发展需求。近几年来，政府出台了大量关于规范管理的政策文件，如《关于推进行业协会商会诚信自律建设工作的意见》、《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见 》等。这些政策内容涵盖登记、组织建设、募捐、收费、税收、财务、评估等各个环节，但因条文宣示性强而规范性较弱，缺乏法律强制执行力而在实施效果上大打折扣。

监管理念没有彻底转变，市场准入条件仍然偏高。长期以来，我国对民间组织的管理呈现重政府、轻社会，重行政、轻自治，重管控、轻服务，重事后处置、轻源头治理的特点 ，对民间组织实施双重管理体制，即民间公益组织的成立必须同时具有业务主管单位和注册登记机关，并在人员、资金等方面设置了较高的成立条件，严重束缚了民间公益组织的发展。2013年，民政部对全国性公益慈善类等四类社会组织实行有民政部直接登记制，监管体制有所松动。但由于三大社会组织法并没有做出相应修改，部分地区对于直接登记的民间组织范围较小；3万元的活动经费、50人以上个人会员或者30个以上单位会员、固定场所和专职工作人员的要求仍然是许多民间公益组织建立中的重大障碍。因此，在行政等级制下的直接登记案与双重管理体制并存的现象实际仍然难以改变市场准入的严苛本质。

优化培育的法治引领制度不完善。虽然近几年我国民间公益组织社会影响力日益增强，但整体来看内部治理不健全，财务以及人事管理不合理，独立运作能力较弱，社会公信力偏低，筹集和整合社会资源能力不强，承接政府公共服务能力不足，许多公益性组织生存困难。关键原则，在于我国目前还没有一部专门立法对公益组织的内部治理机制作出明确的规定，组织内部决策机构、执行机构和监督机构设置不全或权责不明，理事会的选任程序及其具体职责行政色彩浓厚；对财务报表、内部审计制度的制定及信息披露没有规范性要求；行规会约、廉政与诚信建设及职业操守的制定缺乏法律框架内的内容引导；社会专业人才的引进、培养和待遇等问题也没有法治化保障措施。

外部运作法治监管机制不健全。目前我国相关法律法规对民间公益组织运作的监管主要有常规的年检、财务会计管理、审计监督、评估、税务稽查等，但这些制度的设置并非合理，监管乏力现象严重。如社会组织三大条例对年检内容的规定较为粗疏，即“按照章程开展活动的情况”和“财务管理情况”的笼统要求导致在年度检查时无法深入彻查，年检制度常常流于形式。国家对民间组织的财务管理和会计制度内容不全面，法定财务信息内容要求过于常规简单，社会大众关心的募捐资质、筹款情况、捐赠款物使用、资产保值增值等财产管理使用情况和公益慈善项目实施状况无从查知。在政府审计监督上，缺乏常规性的制度化安排，大多规定“必要时，政府有关部门可以对其财务进行审计”、”基金会在换届和更换法定代表人之前，应当进行财务审计”等附加条件，导致监督形式化严重。政府购买服务缺乏明确的法律规范，购买程序、权利义务及责任不明确，再加上目前民间组织承接社会服务的能力整体不足，难以形成公平有序的竞争环境，公益腐败也难以有效克服。社会组织评估标准、评估程序仍需要更为细化的完善措施，第三方独立评估制度仍在初步探索阶段。由于税收优惠制度本身的缺陷，税务稽查制度对民间公益组织的监管作用十分有限。另外，我国民间公益组织退出机制缺失，监管存在漏洞。

法律救济机制不健全。现有立法中对新闻媒体、社会大众、公益捐赠人、受益人相关知情权、隐私权、监督权、人格名誉权等权利的保护规定要么过于粗泛，要么存在空白，社会监督中的投诉受理渠道不畅通。但与此同时，由于现有立法关于违法主体的责任追究过于抽象宏观，操作性差，且漏洞较多，追责主体力量分散，执法检查开展困难，法律救济难以有效提供。

完善我国民间公益组织法治化治理的基本原则

充分尊重并回归民间公益组织的根本属性。民间性和自治性是民间公益组织集合各种社会资源有效参与社会管理的基本保障。推动公益事业发展的动力与压力来自于全身心无私奉献于公益事业的使命感、责任感，行政力量对组织体本身以及项目的行政性干预，必然使民间公益组织的性质发生扭曲；高门槛设置、项目分配的失衡性倾斜也破坏一种正态的竞争机制。因此，法律对民间公益组织的治理应保持必要的克制态度，除了对组织运营目的和治理结构进行必要的约束外，应尊重其独立决策能力，不过度干预其具体管理活动。

构建政府与民间组织社会治理法治框架。政府与民间公益组织在社会治理中的分工，必然是在政府领导下的社会协作治理，但行政权力总有逾越的倾向性，或者行政权力本身基于思维惯性或部门利益的考虑不愿意放权。二者合理关系模式的确立，必须有明确的权责规范约束，通过法律明晰二者的权责边界，将部分政府职能通过委托、授权等方式进行转移，实现社会公益事务的社会化、市场化和制度化的法治治理框架。

优化培育与合理监管并重。作为社会公共事务或福利事业的分担者，对于正处于增速发展期的民间公益组织，其离不开政府的扶持与培育。部分能力不强、参差不齐的民间组织，缺乏有效监管必然时常发生背离公益组织的违法行为发生。民间公益组织的治理应该坚持优化培育制度与合理监管制度双管齐下，在保持公益组织主体独立自主性的同时，提升问责性及透明度以建立公众信任和信心，确保其受到有效、公平和适度的规制，从而充分发挥其社会经济潜能。

我国民间公益组织法治化治理完善路径

积极修法立法，构建系统科学的法律体系。应该根据社会组织发展的客观需求，及时开展法律法规的废、改、立工作。中央应制定统一的《社会组织法》，统一厘清社会组织的角色定位、组织形式、组织结构、职责范围等基本问题，对登记注册、培育扶持、监督关联和公平发展等方面进行科学合理的制度设计。目前应积极推进社会组织三大条例的修改工作，废除陈旧、冲突的内容，查漏补缺，保持制度及时调整和完善创新。同时，对现有相关各项政策的实施效果开展调研，结合实践积极优化完善，然后启动立法程序，大力推进政策制度向法律制度的转变，提高民间组织治理的法治化程度。各地可根据省情社情大胆创新，在法律不禁止的领域范围内积极进行立法尝试，为中央立法提供经验。

转变监管理念，从过度监管转变为适度的“善治”。政社分开、权责明确、依法自治是现代社会组织体制的基本属性。政府对民间公益组织的管理，必须转变理念，把对社会组织的监管由过度监管、限制性监管、单一监管和事前监管转变为适度监管、激励性监管、多维监管和后置监管。进一步放宽公益类社会组织的市场准入条件，宽进严管，允许民间公益组织通过对法人或非法人身份的自由选择，分别获得登记或备案两种成立方式；降低资金和人员限制，可将登记会员人数由50个降为10～20个，注册资金从3万元降低至3000元～5000元不等，有条件的地区可实现“零资金门槛”登记；取消对场所的限制，审批期限可规定为15个工作日，通过增加字号等形式突破“一业一会”的限制，尽可能保障民间公益组织合法身份的获得。获得备案的公益组织应该成为孵化基地重点培养对象，助其发育成熟进而获得登记。政府应不断拓展放权范围，不惜不挑不留，使社会组织分担社会治理任务与责任，不断健全社会组织评估制度，积极制定职权转移目录和有能力承接服务的民间公益组织名单，并保持动态管理。政府各职能部门在审批登记、日常监督、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节依法协同管理，构建高效合理的多维监管体系。

大力推进培育扶植的法治化引领措施。通过推进社会组织立法，督促建立独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构。如指导完善以章程为核心的内部治理机制，明确成员大会、董事会或独立董事以及监事会等组织机构的职责权限，实现权力明确分工和有效制衡；通过人事调整和财产分割等手段实现民间公益组织的”去行政化”，健全民主机制，依法实行独立自治与规范运作。制定信息公开办法，指导民间公益组织向成员公布年度工作报告、财务工作报告、会费收支情况重大决策、重大活动和资产财务等信息，向社会公开登记事项、章程、组织机构、接受捐赠、承接政府转移职能以及政府购买服务事项等信息，增加透明度和公信；并督促组织将信息公开经常化、日常化。强化内部审计制度，确保人员、财产、慈善活动按照法律法规和组织章程的要求有序运作；明确公益组织支出管理成本的途径、比例。健全社会工作人才制度，在薪酬待遇、职称评定、信用记录、社会保险等方面进一步实现制度化和规范化。推动健全行业自律规约，制定行业职业道德准则。推行诚信承诺，建立社会组织异常名录和“黑名单”，完善建立守信激励和失信惩戒措施，根据信用等级在年度检查、等级评估、税收优惠、职能转移、购买服务等事项办理中奖惩有别。在税收激励方面，有学者建言将税收优惠范围从所得税进一步扩大到增值税、房产税、城镇土地使用税等；相关公益使命的商业收入享受免税待遇，对用于非营利活动的收入可给予税收优惠；适当提高企业捐赠人和个人捐赠纳税额扣除比例，分别为由12%提高至15%，30%提高至50% ，笔者深以为然。

强化完善外部运作法治化监管机制。民间公益组织年检制度的严格执行，必须以完善的内部审计和财务制度的以及健全的信息公开制度为依托，应驳回过于简陋粗糙的年度工作报告和财务报表并要求其修改，明确将募捐活动、财产管理和使用、信息公开等内容作为审查重点，及时对违法违规行为进行纠正与处理，年检结论应全面客观真实。制定《社会组织信息公开条例》，完善政府监管信息公开制度，公开信息具体内容应包括组织名录及其设立、变更、评估、年检、注销、撤销登记信息和政府扶持鼓励制度措施、购买社会组织服务信息、受奖励及处罚信息、本行政区域慈善事业发展年度统计信息等，以便全方位接受民众免费查阅和监督。财政、税务部门监督管理重点审查公益组织的财务会计状况、享受税收优惠和使用公益事业捐赠统一票据等。

完善法律救济机制。建立法定社会监督平台，为公众提供完整的慈善信息和畅通的信息公布渠道；任何监督人或利益关联人均可向所属的公益领域联合型、行业性组织或民政部门等相关政府部门投诉、举报；重点保障捐赠人的知情权和监督权，对捐赠财产的使用有异议的捐赠人还可直接向法院起诉。 按照“谁登记、谁管理”的原则，由批准登记的民政部门会同相关部门展开联合执法，依法对对民间公益组织和相关主体在注册登记、组织管信息公开等环节中的违法行为依法开展追究，明确挤占、挪用、侵占公益慈善资金、虚假认购和虚假募集公益慈善资金、慈善招标采购和公益创新项目违规操作行为的责任认定与依法查处，对以慈善为名组织实施的违反法律法规、违背公序良俗的行为、以诽谤造谣等方式损害慈善组织及其从业人员声誉等其他违法违规行为依法及时查处。。

（作者单位：西安工业大学人文学院，西安文理学院；本文系陕西省社科基金资助项目“陕西民间公益组织法治管理创新研究”阶段性成果，项目编号：12E058）

【注释】

①曹建萍：“从社会管理到社会治理：理念与实践”，《特区实践与理论》，2013年第1期。

②李立国：“做好新常态下基本民生保障工作”，《求是》，2015年第24期。

③顾朝曦：“在“四个全面”战略布局中把握和推进基层社会治理创新”，《求是》，2016年第4期。

③马庆钰：“十三五”期间我国社会组织发展思路”，《中共中央党校学报》，2015年第2期。

责编 /张晓