上海市检验检测监督管理新体制的构建和思考

文/朱梓明

上海市检验检测监督管理新体制的构建和思考

文/朱梓明

2016年11月11日，上海市十四届人大常委会第三十三次会议进行表决，全票通过了《上海市检验检测条例》（以下简称《条例》）。《条例》对政府部门监管职责的分配进行创新，构建了综合管理和行业监管有机结合的新体制，是《条例》的一大亮点。

行业监管特征突出

《条例》通过之前，我国没有专门的、统一的法律来调整检验检测活动，但因检验检测覆盖了国民经济的各个领域，规范检验检测行为的众多规定散见于各个行业的法律法规之中。据不完全统计，现有《计量法》《标准化法》《产品质量法》《安全生产法》《食品安全法》等32部法律和《认证认可条例》《医疗器械监督管理条例》《电信条例》《道路交通安全法实施条例》等43部行政法规调整检验检测活动。由于历史延续的缘故，质量技监、司法行政、公安、建设、农业、环保、卫生计生、食品药品监管等22个部门按照条线依据相关的法律法规监管检验检测活动。很多检验检测机构为了进入不同的行业，必须向相应的行业主管部门分别提出申请，同时也接受他们相应的证后监督管理。可以说，《条例》通过之前检验检测方面的监管是以行业监管为主，行业监管的特征极为突出。

担负综合管理职责

随着计划经济痕迹的不断减少和检验检测行业的快速发展，国家为了适应形势变化和管理的需要，在检验检测监管中赋予质监部门越来越多的综合管理职能，突出表现在新近立法的授权、“三定”方案的变更确定和行政管理的具体实践等方面。

在立法授权方面，除了《计量法》外，今年刚刚修改的《认证认可条例》、修订的《检验检测机构资质认定管理办法》等规定，省级质监部门负责所辖区域内检验检测机构的资质认定工作，县级以上人民政府质监部门负责所辖区域内检验检测机构的监督管理工作。

在“三定”方案对检验检测综合管理职责的确定方面，上海市人民政府办公厅印发的《关于印发上海市质量技术监督局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（沪府办发〔2014〕60号）规定，市质监局要加强对检验检测认证行业的发展规划、标准规范和监督引导。

在对检验检测监管的具体实践方面，质监部门越来越多地履行着综合管理职能。如国务院办公厅《关于整合检验检测认证机构实施意见》（国办发〔2014〕8号）规定，检验检测认证业务的整合和推动检验检测认证行业做强做大，由国家质检总局统筹协调。再如，上海市政府办公厅《关于促进本市检验检测产业发展指导意见的通知》（沪府办发〔2014〕24号）要求，由市质监局会同市发改委、市经信委、市科委、市商务委等部门，根据指导意见完善检验检测服务业发展的配套政策，确保各项任务措施的贯彻实施，引导检验检测服务业健康发展。

可以说，上海市质监部门已经开始履行综合管理职责，且这一现象日益显现、趋势日益明显。

构建检验检测监管新内容

《条例》结合目前实际，放眼未来，通过维持条线监管、明确综合管理职责和要求质监部门兜底等三个要素的组合，构建了综合管理和行业监管有机结合的上海市检验检测监管新体制。

一方面，《条例》保留了现行条线监管的基本体制。仍然按照当前“谁审批，谁监管；谁主管，谁监管”的原则，规定“质量技监、司法行政、公安、建设、农业、环保、规划国土资源、卫生计生、水务、交通、民防、安全生产监管、食品药品监管和气象、出入境检验检疫等依法对检验检测机构负有资质许可、行政处罚等监督管理职责的部门按照各自职责，做好检验检测活动的监督管理工作”。

另一方面，《条例》注重发挥质监部门的指导、协调作用。明确质监部门牵头承担行业规划、联合评审、推进信息共享和发布行业发展报告等综合性工作，指导和协调其他有关部门履行检验检测活动监督管理职责，组织实施条例。此外，考虑到检验检测行业发展较快，对某些新兴领域的检验检测机构，国家和本市尚未确定具体监管部门的，为避免监管空白，明确由质监部门负责监督管理。

必要性、合法性与科学性

行业监管有着专业强的优点。但是，缺乏综合管理和统一协调的单一行业监管的弊端也很明显。首先，由于政出多门，导致重复审批、多头监管，增加了企业负担。调研中，不少检验检测机构谈到重叠监管的弊病，痛陈其疲于应付，甚至不堪其扰。其次，容易出现监管盲区。目前的行业监管大都侧重资质管理，缺少行为约束，大量无需取得资质认定的检验检测机构处于监管空白地带。如2015年本市除了取得计量认证的731家检验检测机构外，还有3 000余家无需取得资质许可的高校和科研院所设立的实验室、研发中心等游离在有效监管之外。最后，缺乏规划发展。单一的行业监管，视角较窄。各行业自扫门前雪，使市场在配置资源中缺乏有效的宏观数据的供给，进而使检验检测机构重复投资、低层次重复建设问题突出。因此，有必要在各行政监管部门各司其职的基础上，通过地方立法补上综合管理缺乏之不足，指定一个综合部门来牵头行政审批改革、促进检验检测市场开放、制定统一的监督检查计划、共享监管专家资源和监管信息等工作，推进《条例》有效实施。

根据《立法法》规定，地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触。《条例》在遵循地方立法权限的前提下，所构建的监管新体制并未改变法律和行政法规所确立的行业监管体制，而是在此基础上进行补充、细化和完善。可以说，《条例》规定的监管新体制与上位法确立的监管体制不抵触，新增的内容也是属于地方性法规可以规定的范围内，在合法性上是没有问题的。

检验检测是依据相关标准、技术规范或者约定的方法，利用仪器设备、环境设施等技术条件和专业技能，确定被检对象的特性，并出具数据和结果的活动。由此可见，检验检测是通过计量手段来进行的，计量则是检验检测活动的基准。反映在行政审批领域，本市省级发证的18项检验检测资质许可中有13项是以取得计量认证为前提条件的，占比达到72%。基于计量的基础性作用，作为计量及认证认可行政主管部门的质监部门，在检验检测监管中形成并履行着综合管理职能，是科学的也是在情理之中的。

关于兜底监管的思考

考虑到检验检测行业发展较快，会出现某些新兴领域的检验检测机构，需要有个政府部门对可能出现的监管空白地带进行兜底，避免因法律的滞后导致监管盲区的出现。《条例》第六条第三款规定，国家和本市对检验检测机构的监督管理部门未作明确规定的，由质监部门负责监督管理。《条例》增加此款规定，主要是基于下述考虑。

1. 立法需要适度超前。检验检测作为是国家重点发展的高技术服务业、生产性服务业和科技服务业。一方面，随着经济社会的发展，会出现新业态的检验检测活动。该业态按照传统行业划分无法归类，其检验检测行为的行业主管部门不明。另一方面，随着综合性检验检测机构的出现，其业务涵盖多个部门、彼此交叉竞合，难以界定主管部门。立法对此需要作出制度安排。

2. 符合职权法定的规则。对于行政机关而言，法无授权不得为。《条例》于2017年1月1日生效后，地方立法的赋权是行政机关职权的来源之一。另外，现行《市质监局三定通知》要求，市质监局应加强对检验检测认证行业的发展规划、标准规范和监督引导。

3. 采用最低兜底规则。只要国家和本市对检验检测机构的监督管理部门未作明确规定的，才由质监部门负责兜底监管。一旦国家和本市对检验检测机构的监督管理部门作出明确规定，相关的监管职责按照规定执行，不再由质监部门兜底。

（作者：上海市质量技术监督局特定产品质量监督管理处处长）