探讨公路交通建设项目PPP应用模式

朱绍汉

摘 要：公用事业引入公私合作模式（PPP应用模式）是我国公路交通建设上一种新的尝试，公私合作相对于完全的政府专营能够具有投资、管理、运营补偿等若干方面的优点，本文主要就PPP应用模式在我国公路交通建设项目上的应用进行探讨，分析其实施方案和具体措施，并从宏观角度探究PPP用用模式对我国公路交通建设的意义。

关键词：PPP模式；公路交通；保障机制；建设项

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.08.101

PPP模式即Public—Private—Partnership，是指政府与私人组织之间，为了合作建设公共基础设施项目，以特许权协议为基础形成的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。PPP模式政府的资金负担减轻，社会主体的投资风险相对减小。PPP模式引入公共事业建设将是一种有益的尝试，以下将对该模式在我国公路交通建设项目上实施和优缺点以及前景进行具体地分析。

1 我国公路交通建设PPP模式

我国的公路交通建设项目中，PPP模式应用于公路交通建设项目主要基于BOT（建设-经营-移交）、BOOT（建设-拥有-经营-移交）等PPP模式，由于我国处于国民经济高速发展阶段，公路交通对基础建设的需求造成了交通建设压力很大，建设任务十分繁重，而公用事业资金投入各方面受限于财政开支的制约，难以满足日益增长的公路交通建设需要，而PPP模式应用于公路交通建设则可以在很大程度上解决这种困难，目前PPP模式在我国公路交通建设项目中的应用主要有以下三种模式。

1.1 政府负责项目前期模式

政府负责项目前期模式指的是在道路交通建设项目的前期，项目审批立项，拆迁和征地等工作，具体建设和施工时期则由和政府合作的具备公路交通建设资格的特许公司负责，这样可以在行政和施工上进行比较合理的分工，充分发挥政府与民间机构不同的优势。在这种模式模式下，公路交通建设项目经政府与特许公司打成《特许协议》来保障双方的合作，特许公司按照协议授权进行协议规定的公路项目投资、并负责建设完成和特许运营。运营特许期公司依据协议和相关法律设定收费标准并在政府监督下进行运营，特许期结束后特许公司将公路项目及必要的周边设施技术等依据协议移交给政府继续经营。

政府负责项目前期模式的优点：

1.1.1 利于项目前期开展和推进

公路项目的初期，项目审批立项，拆迁和征地等工作涉及到国有土地政策，保障和赔偿等方面，政府直接负责具备独特的行政优势和公信力，而非政府组织一方面在信誉和效率上不具备这些优势，出于对投资的风险性考虑，也难以在尚未确定其可行性的项目上耗费人力物力，因此政府负责项目前期模式在项目初期的一系列工作上具有很大优势，利于公路交通建设项目的开展和前期推进。

1.1.2 利于顺利完成项目的征地拆迁

公路交通建设项目的前期费用中征地拆迁费用占很大比例，涉及到国有土地政策的相关规定和拆迁中容易出现的土地纠纷，政府负责征地拆迁工作一方面更具公信力和公正性，另一方面巨额的拆迁费用一般的非政府机构也难以具备相应的资金实力去承担。

1.1.3 专业化分工

公路交通工作的建设和施工阶段，因涉及到施工技术，建筑经验，运营经验等方面的问题，由专业的非政府机构负责相应地比政府直接管控更加合理，而实务阶段行政的优势并无法在具体操作中体现，行政干预下的工程施工和经营也容易形成僵化和腐败，行政效率不高，冗工冗员等现象，民营机构则可以更加具备专业经验和管理方面的优势，根据情况灵活组建团队，更容易发挥其专业优势，提高效率和降低成本。

但政府负责项目前期的模式也有一些缺陷：由于前期的征地拆迁由政府负责，一旦出现拆迁费用过高则项目的整体投资回收周期就会太长，容易出现投资收益不理想而项目长期搁置的危险，在后期施工阶段也存在民间资本的财务状况不稳定或者施工方和在工程建设中具体事务和地方政府配合上的问题，如果资金周转出现问题或者施工中协调不佳则容易出现施工困难，项目难以推进。

1.2 政府委托项目建设模式

在这种模式下，政府与民营投资机构签订公路交通项目代建协议；先由政府与具备公路施工建设资格的特许经营公司签订《特许经营协议》，授予其特许经营权。于此同时，承建该项目的公司与具备金融投资资格的金融租赁公司签订《融资租赁协议》，租赁期限基本覆盖项目的建设期和运营期。承建该项目的特许公司从金融租赁公司以售后回租的方式筹集资金，同时向民营投资机构支付建设资金，施工建成后负责管理该公路项目运营。运营过程中，特许公司根据相关法律法规设置公路收费的各项标准，依据协议特许的条件在政府监督下运营，协议规定的特许经营期到期，特许公司将相关的设施技术和公路项目无偿移交给政府。

这种模式在选择合作对象上具有一定的灵活性，在項目的建设期和经营期可以和不同的民间投资机构合作。在管理上可以通过协议方式选择具有专业项目建设经验和资质的机构从事项目建设管理，运营过程中，金融和施工建设的主体分开，专业金融租赁公司负责资金投入比使用自有资金的建筑承包单位更具投资稳定性。

政府委托项目建设模式的缺陷在于：公路交通建设属于国家基础建设，其项目一般来说具有一定的宏观目标和战略意义，而民间组织或机构难以从大的立场对工程进行全面规划，项目投资和建设上会存在短期行为，而且整体项目分不同部分负责也容易出现责任划分上的困难，出现问题互相推诿的现象。

1.3 政府支付运营补贴模式

政府支付运营补贴模式指的是公路交通建设项目立项建设由政府形成方案，而投资施工和建成后一定期限内的运营均由具有建设资质的民间机构和组织负责，政府负责支付补贴。政府和民间机构的通过特许协议模式规定双方责任权益，民间机构根据协议自行融资进行整个项目的建设施工，施工完成后在特许经营期限内负责经营和管理，期限到期，民间机构将工程及相关设施和技术整体移交给政府。

政府支付运营补贴模式优点在于政府对整个工程项目行政干预较小，项目整体建设期和经营均由民间机构自行完成，项目施工中的责任划分较为明确，同时政府补贴能够弥补民间机构在资金投入上的缺陷，避免民间机构多方融资造成的多股管理和金融经济方面的纠纷。政府支付运营补贴模式缺陷在于补贴金额在项目初期难以考虑市场变动，项目运行过程中，出现原材料，劳动力价格市场波动导致的项目成本变化，补贴无法预测也难以就变动部分进行补偿，这会造成承建方在施工和经营过程中因市场原因形成亏损或难以运营下去的局面。

2 对于PPP模式的保障机制的建议

由于公私合作中设计到政府和民间机构的合作属于契约性质，而采用PPP模式实现公用事业的施工和管理具有一定的社会功能而和一般的纯粹以盈利为目的的契约有所不同，作为一种政府和民间合作，又关系到民众利益的项目，通过一整套保障机制来实现项目的整体完整性、功能性和责任以及安全是十分必要的。

2.1 解除法律法规对PPP模式的不合理限制

根据我国公路法相关规定，我国的收费公路主要形式为经营性公路和政府还贷公路。PPP模式只能应用于经营性公路，而作为一种新型公路交通项目建设模式，通过行政规定PPP模式的应用范围容易造成项目性质认定对整体施工运营造成的行政限制，而根据项目实际需要而实现公私合作显然比硬性规定更为合理。因此在实际的公路交通建设项目中，收费公路按属性划分的必要性有待探讨，以免因不合理的性质划分而影响公路交通建设项目的实际运作和经营。

2.2 确保特许经营权协议和相关法规的一致性

根据我国有关道路交通建设的相关规定，我国收费公路的权益包括广告经营权、收费权、服务设施经营权。而收费公路权益转让行为由国务院发展改革部门和财政主管部门负责权限的审批和相关管理工作，这样地方政府实际上没有国家级收费公路特许经营权授予特许公司的权限，在PPP模式中主体部分都必须要明确公路权益转让的要求，使负责建设的特许公司掌握公路收费权、广告经营权、服务设施经营权。地方政府在某些公路交通建设上就形成了无效授权和授权行为和政府权限不符的现象。而实际操作中如果出现此类问题，容易造成整个项目因此被审查搁置而无法进行下去。为了避免此类现象，在公路交通建设立项前应先明确地方政府是否拥有授权能力以及相关授权是否符合我国关于公路权益转让的国家政策和法规。

2.3 保障政府政策和协议规定期限的吻合

公私合作模式中政府与特许公司签约内容的要件之一是合同的有效期，而政府由于行政原因会出现政策变动或者项目领导负责人变动等问题。因政府政策变动而出现政策支持无法落实或政府单方面不承认合同协议条款现象时，会对整个项目的推进造成极大困难。这就要求在项目协议中关于政府政策的相关条款不能受政策变动而对协议执行产生影响。在PPP模式实施过程中，支持政策的落实不能受政策变动而终止，必须保障政府政策和协议规定期限的吻合。

3 结语

总体而言，PPP模式是目前我国公路交通建设中一种值得深入探討和研究的新兴合作模式，其具体应用与公共事业能否形成良好的效果在于理论上的深入探讨和细节上细致的研究和分析，只有不断地研究和改进相关问题，才能使PPP模式更好地为公路交通建设服务。

参考文献：

[1]赖丹馨，费方域.公私合作制（PPP）的效率：一个综述[J].经济学家，2010（07）.

[2]宁超.高速公路项目建设与运营管理探析[J].经营管理者，2010（06）.

[3]中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组，贾康，孙洁.我国基础设施建设急需采用PPP模式[J].经济研究参考，2014（13）.