党的领导与依法治国

周民伟

[摘要]中国共产党是武装夺取政权并以武装手段获取国家统治资格的，特殊的历史和国情决定了党对国家必须要有“核心控制力”——即坚持党的领导必须毫不动摇。经过半个世纪以来的反复比较，中华儿女得出了“只有共产党才能救中国、只有共产党才能发展中国”的真知。中国共产党才是真正发展繁荣中国的可靠保障。确保党在新形势下能够长期执政、稳定执政，必须解决好善于领导的问题。只有从根本上解决好“党权”与“政权”的问题，才能确保党科学执政、民主执政、依法执政，才能推进国家治理能力和治理体系现代化。

[关键词]党的领导；依法执政；国家治理能力和治理体系

“党治国家”是特殊历史背景下的产物，它指由政党运行国家、将国家置于政党操纵下的国家形态，核心是政党作为国家的灵魂，主导国家一切。它指政党统治国家，国家受控在政党下的事实局面或状态。在现代政治关系中，“政党—国家—社会”构成了民主政治的良性运作。政党成为国家的核心，但应只对国家规划方向，不可代替政府的职能，只是通过国家机器的正常运转和社会民众的自觉参与来实现政党对国家的有效领导。政党成为了国家政治规则的制定者和国家政治权力的使用者，既代表国家的诉求，也代表阶级的利益。马克思主义政党是无产阶级利益的代言人，以暴力手段推翻旧政权，这就决定了它并不是一个可以经由“合法”的途径通过选举、组阁等方式获得统治国家资格的政党，而是一个体制外的组织，要想“渗透”国家、掌控国家机器，必须建立高度集权的党政体系。而高度集权就会导致“党政不分”、“以党代政”、“党国一体”。因此，在当代中国，既要确保党对国家的绝对领导又不能混淆紊乱党政的同异功能，是对党治理好国家的一大考验。

一、“党治国家”既是历史必然，又有国情需要

封建时期的华夏王朝，逃不过人亡政息的历史周期律。哪怕是鼎盛的秦、汉时代，中央集权也没能覆盖到疆域内的全部领土。辛亥革命后，中国陷入军阀割据的局面。任何一派军阀都不能组建一个强有力的政府来保境安民。五四运动后，国人民主意识开始觉醒，认识到政党在国家政治生活中的作用。进入民主时代，社会产生了代表民众诉求的组织——政党来进行阶级利益的表达和争夺。同时，中国经济政治高度不平衡的现实也必然要求要通过出现一个主张人民权益、掌握国家机器的政党来运作政权。国民党上台后，凭借着“党权”“政权”“军权”的高度统一，将四分五裂的中国在形式上完成了统一，并第一次在表面上赋予了人民参与公共事务的权利。第二次国内革命战争和抗日战争时期，无论是国民政府还是陕甘宁边区政府都可以说实际上是“党治国家”的型态。国民党是由于阶级属性和“一党专政”的需要，共产党是出于残酷的生存环境。作为革命的领导者和政权的缔造者，党在国家体制中的领导核心地位就是基于此确定下来的。这既是历史的选择，也是人民的选择。共产党执政后，由于党的不朽功绩，使党享有崇高威望，在社会层面拥有巨大民心，能够迅速进行社会动员。出于巩固新生的人民政权，集中力量向社会主义过渡以及社会主义现代化建设的需要，限于当时生产力的低下水平，必须树立高度集权的领导体制，才能保证高效调动和最大程度整合社会资源，确保国家尽快从千疮百孔中恢复生机，向国内外展现社会主义的制度优势。因此，不管在新民主主义社会还是社会主义社会，“党治国家”都是符合当时历史和国情需要的，都在一定时期内对巩固政权起到了重要作用。

二、“党治国家”在近代中国政治舞台上的演绎

国民党与外国资本主义和国内腐朽落后势力的联系，决定了它不可能进行彻底的社会革命和发动群众，使得它不可能成为一个代表广大民众利益、名至实归的中央政府。辛亥革命成功以后，中国并没有形成一个统一的国家。普通民众对国家和政府仍然深感失望，但是对高举“国民革命”旗号的国民党倍感推崇。这就为建立一个以“党权”为核心的中央政府和以“党治”为根本的政治秩序提供了社会土壤。孙中山曾说过“以党治国，就是用本党的主义治国。”这个党义就是三民主义。由此，国民党通过成立各种党务组织、行政系统和组建以黄埔军校为核心的部队，形成了“党务——党政——党军”一体化的“党国”体系，在实践上完成了“政党国家化”和“国家政党化”。在国民党“训政”时期，“一党专政”达到了顶峰。国民政府立法规定，其他党派不得与国民党分享权力，国民政府对国民党中央政治会议负责。国民党在全国范围内实行极度威权的“法西斯”领袖独裁制，通过军警宪特等组织控制社会各个细胞，公然宣称党、国家的一切都属于领袖个人。这表明国民党的“以党治国”完全是通过行政命令甚至是党直接下达命令的国家治理模式，是没有一点积极作用的“党国体制”。

共产党在特殊时期所采用的井冈山政权、陕甘宁边区政府政权还不能说是日臻成熟的“党国体制”，国家形态未见端倪，党却要履行除了组织、宣传、统战等政党职能外的军事、情报、经济等非政党职能。尔后，党通过赢得解放战争建立了新中国，成为国家的“灵魂”。党不需要在法理上获得“认可”，而是通过人民群众的真心拥护和意识形态的价值选择而执政的。因此，它游离于国家体制外，却缔造了国家体制。党的属性必然决定国家的属性。正如1954年宪法所规定“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”一样，党实际上已不需要法律所“赋予”权力，整个国家都是由其缔造，国家即为她的产物。在这一点上，共产党从不采用明文条例的模式来规定推广。执政后，党通过在中央政府内组织党委和设立党组形成了党管政府的事实局面。社会主义制度确立到“文革”结束的这段时期，党通过设立和政府工作重叠的“对口”部门来代行和垄断政府工作。党兼具国家身份，履行了政府的职能。伴随改革开放的实践，党也迫切需要科学有效的执政方式。党不再代行政府职能转而通过法定程序将党的主张上升为国家意志来实现对社会的控制。党通过依靠群众路线将之发挥于国家机器的力量之上，从而实现了全社会对党领导下的政权和事业的支持，中国政治结构逐渐由“党——人民”向“国家——社会”过渡，这也表明了中国共产党对驾驭现代民主政治已有足够的自信和清醒的认识。