韩国环境管理体制改革

■文、图/韩承勋

韩国环境管理体制改革

The reform of environmental management system of South Korean

■文、图/韩承勋

韩国在过去的60余年间，通过政府与民众的共同努力最终走上了城市化与产业化的发展道路。伴随着韩国政治、经济、外交、社会、文化等多个领域的飞速发展，环境问题也日益突显并加剧。为解决这些环境问题，韩国政府不断修改并完善环境事务机构、环境政策以及环境管理法律法规，本文将呈现的是韩国环境管理体制的演变历程。

一、韩国环境问题的发生

韩国从1962年起，树立了经济开发五年计划，通过强化巩固社会间接资本、国家基础产业以及重化工业，并集中培育出口主导型制造业以推动跳跃经济成长政策的进行，也因此带来了日后被叹为“汉江奇迹”的经济的高速成长。该时期GNP年均上升9%，人均国民收入从1962年的80美元达到1972年的320美元，制造业出口额从1000万美元激增到1972年的13亿美元。

该时期为实现迅速产业化和城市化，韩国政府于1963年颁布“国土建设综合计划法”，积极执行据点开发方式的国土开发政策，盲目的进行了产业园建设、满足工业用水的堤坝建设、住宅以及道路建设等一系列忽视环境只注重经济成长的国土开发。这种据点开发致使首都圈和东南圈部分地区工业以及人口比重过大，造成人口密度以及地区发展不平衡，也引发了城乡之间的众多环境问题。

1967年汉江流域的一般细菌以及大肠菌污染度为1963年的150倍，甚至发现了畸形鱼类；釜山、马山、蔚山海岸检测到的水银值比基准数值高出2-3倍。

1991年和1994年在洛东江流域发生了韩国历史上最大的环境事故。洛东江上游的龟尾工业区的制造厂将致癌物质苯酚非法排放到洛东江，致使庆尚南道水源遭到严重污染，而另一起则是大邱的一家企业将废水偷偷放流到金虎江，散发着浓重化学药品气味和粪便气味的污水未经处理就直接被供给到釜山以及庆南地区，该地区民众由于极度的愤怒和不信任发起了大规模的示威。

二、韩国环境机构以及政策变化

(一)韩国环境机构沿革

韩国政府于1967年将保健社会部保健卫生科改编为环境卫生科归为公害系，自此韩国的环境事务部署设立。1970年环境卫生科又重新扩大为卫生管理官，下设公害事务辅佐官（4级），环境行政组织从定员4人的系单位扩大到定员9人的科单位组织。1973年卫生管理官改编为卫生局的同时，公害事务辅佐官变更为公害科。1975年改编环境卫生局，置公害管理官（3级），设大气保护科和水质保护科。

1977年保健社会部设置局单位的环境管理官（2级），其下设科长级的环境企划、大气保护、水质保护事务辅佐官。1978年国立健康研究院将环境领域的调查与研究事务分离，设立国立环境研究所，环境研究所隶属健康社会部，置1科、5名研究事务官、定员44人。

韩国政府曾探讨在厅、处、部中选择何种形态来设立环境专门机构，1980年1月15日最终以健康社会部外厅环境厅的形态设立。

环境厅设立后具有充当环境专门中央行政部门的作用，作为次官级的厅单位，因不具有法令制定权及法令协议权,制定环境政策及施行时有一定的局限。1990年，韩国政府将环境厅升格为长官级别，归为处而非部，环境处直属总理室以确保各部门间发生利害关系时环境政策仍能得到及时妥善处理。

1991年和1994年洛东江上水道污染事件的爆发，需要大力强化环境主管机构的权限和责任，1994年韩国政府最终将环境处升格为环境部。韩国从金泳三政府、金大中政府、卢武铉政府、李明博政府延至朴槿惠政府，环境部现已由长官、次官各1名、2室、8局、37科构成。

（二）韩国环境政策及环境法的发展沿革

20世纪60-70年代

这一时期，以发达国家为中心的环境立法以及环境政策促进活动变得空前活跃，1972年斯德哥尔摩UN人类环境会议后，一般性的经济成长会引发环境问题和社会问题的认识在全世界范围内传播开来。1977 年1月韩国总统朴正熙直接言及环境问题，表明了政府对于环境问题的认识和在政策上的支持，使得高层官员认识到没有环境保护的经济成长面临局限性。

1963年立法的“公害防治法”是韩国最早的环境法，其全盘效仿了日本的公害法，但该法立法后并未得以立即实行。1967年实施规则制定后，益于法律实行的行政体制才得以完备。另外，1971年在公害对策法修改中首次引入了以美国为首的发达国家正在实行的限制环境污染物质排出的代表性制度“排出设施设置许可制度”。1977年由政府主导的自然保护运动在全国范围内展开，当年年末“环境保护法”和“海洋防治法”得以颁布，这是政府对于环境政策产生巨大转变的开始。特别是“环境保护法”的颁布使韩国从过去的公害法时代走出，具备了综合性环境管理的特点，具有重大意义。另外，在“环境保护法”制定的同时制定了1970年在美国国家环境政策法（NEPA)中最早引入的环境影响评价制度，该制度的制定旨在加强环境不良影响的事前预防以及提倡环境资源的合理利用，1981年实行了该制度。

20世纪80年代

1980年10月，第5共和国宪法第35条，规定了作为在健康舒适的环境中生活是国民的基本权利的环境权，依据该规定为使其得以具体实现，立法活动开始活跃。1982年7月“环境保护法”修订时引入了排放附课税制度，规定一旦发现超出污染物质排出标准且排出设备处于运转状态的工厂，从整改命令后到改善结束，根据超过排放许可标准的污染物的多少缴纳附课税（罚款）。该规定成为了适用环境法的“污染者负担原则”的首例。另一方面，以1988年首尔奥林匹克的成功举办为契机，伴随着国民自豪感的高涨、国民整体的环境意识得到提高，环境相关的团体活动也迅速活跃起来。加之，环境污染问题以外的劳动问题和收入不均问题等的社会问题愈演愈烈，这使对社会和环境问题所持有的的国家价值观产生了巨大变化。

韩国从1982年到1986年，将全国划分为汉江流域、洛东江流域、西南海岸圈等，以此拉开了环境保护的帷幕。1988年，同时担任国务总理的环境保护委员会委员长，通过与委员会内环境关系专家的研究和协议，确立了最早的环境保护长期综合计划。该计划设定了阶段性的环境保护目标，并对相关事业的实行计划、可产生的环境质量改善效果以及投资的妥当性进行了分析。

20世纪80年代韩国将生活污染及工业污染的减少作为环境政策的主要对象，自1990年起，韩国的环境政策则转变为废弃物安全处理以及化学物质管理等对于环境问题进行处理的发达国家型政策，环境法规和环境标准按发达国家标准予以强化，还经历了环境立法强化、环境政策变化、国际环境法的影响等诸多改变。

20世纪90年代

20世纪90年代，为改善“强化自然环境保护及环境影响法”，将既有的“环境保存法”细分为“环境政策基本法”“大气环境保护法”“噪音及震动规制法”“水质环境保护法”“有害化学物质管理法”“环境污染受害纷争调整法”等，1993年将“环境影响评价法”从“环境政策基本法”中分离，制定为单行法。

为强化水质保护1994年修改“水道法”“下水道法”，1995年制定了“饮用水管理法”，该法将食品卫生法和公众卫生法中分散的与饮用水相关的规定进行了综合性的规定。1997年制定“湖水水质管理法”预制了水华防治对策，1999年，制定了“与汉江水系上水源水质改善及居民支援等相关的法律”，扩充了用水分摊额的征收及管理以及汉江水系的基础设施建设。

为了废弃物的安全处理，1991年修正了“废弃物管理法”，引入了废弃物回收处理费用保证金制度和废弃物填埋设施的事后管理制度，1992年制定了强化废物再利用相关规定的“资源节约与促进再利用的相关法律”

20世纪90年代，对外性的环境政策也发生了诸多变化，最具代表性的是出席了1992年6月在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会(UNCED)，制定了“可持续发展”的理念，1996年韩国作为OECD会员加入，并参与了发达国家间环境共同研究、情报交流、政策议论以及国际环境协约的事前讨论，韩国的环境政策改善为发达国家水准。此外，随着WTO体制的出台环境和贸易挂钩，讨论也正式展开。以保护地球环境为目的，在采取贸易限制手段的同时要求统一作为主要输出对象国的发达国家之间的环境政策及环境标准，韩国的环境政策水准只能提高，如若国内环境政策落后于发达国家，韩国将会在世界市场上遭受贸易壁垒。

21世纪初

进入21世纪，气候异常现象频发，围绕着气候变化问题，地球生态系统以及人类生存的危机感达到高潮，尽管国际社会准备了旨在保护地球环境的强有力的对策，这些对策对世界经济以及个别国家的国家经济体制造成直接影响越来越明显。综合国内外情况，21世纪初成为韩国国家环境政策模式本质性转变的重要时期，2005年6月5日提出了“国家可持续性发展战略”宣言，旨在促进可持续发展理念国家政策的形成。2008年李明博总统提出将低碳绿色成长作为后60年的新的国家目标，旨在构筑拥有高生态效率的低碳、低能、资源节约型社会和经济体制，并促进作为政府主要事业的绿色成长政策。

推动环境认证制度和绿色购买推动政策，推行旨在引导企业在产品的生产、流通、消费的过程中减少污染，实现资源再利用等自我增进生态效率的政策，为促进亲环境管理，开发并普及与企业报告书、环境会计、环境性评价等相关的环境管理准则，实行环境MARK制度、生态设计、绿色建筑认证制度。

2008年被视为旨在实现低碳社会而减少温室气体排放的实践元年，2008年10月发起了政府与公众携手参与的“绿色星网”，2009年末，地方政府中已有193个地区构筑了网络，旨在摆脱经济增长必会造成环境破坏的既有成长模式，谋求经济发展与环境优化的共存，鼓励绿色技术与绿色产业的发展。

韩国环境部在2006年制订了“保护环境10年综合计划”(2006-2015)，出台了正式的政府层面的环保对策，2008年制定“环境健康法”。尤其是，为保护儿童及老弱者等环境敏感群体，针对特应性皮炎、过敏性鼻炎等疾患指定环境性疾患研究中心，对产业园区和废矿地区进行居民健康调查。

韩国通过制订“国家生物资源保护综合对策”(2005-2014)，2007年建立国家生物资源馆等用以构筑发达国家型生物资源管理体系，构筑旨在利用固有生物种类的发掘、生物资源的基因组织信息的积累等体系性生物资源的研究及支援系统，2005年非武装地带（DMZ）的生态系统保护对策出台，指定白头大干保护区，制订岛屿及沿岸生态轴保护方案基本计划，为3大核心生态轴的管理奠定了基础。

韩国环境部为减少因汽车尾气的排放导致的大气污染，普及电动汽车、低公害汽车、天然气市内公交车，树立“首都圈大气环境改善十年基本计划”。此外，为减少大气污染物质的排放量各部署均出台了相应对策。

为应对气候变化且益于下一代环境技术的开发推动了22个对策事项。2005年-2007年预计投资4兆4000亿韩元，截止到2020年二氧化碳的排放量计划减少30%。2009年12月韩国政府出席了哥本哈根气候变化大会，旨在强调韩国政府对于防止气候变化的政策支持。

2004年7家政府机关共同发起了“4大江非点污染源管理综合计划”(2004-2020)，旨在推动汉江等4大江各个水系的植被过滤带和人工湿地等可减少非点污染源设施的设置事业，指定曾因降雨时大量流入的泥水致使流域管理困难的昭阳湖等4大地区为非点污染源管理地区，促进高寒地区农田改良等改善事业的发展。

武汉大学环境法研究所