政府购买公共服务的风险及其防范

艾比努尔·木拉提



政府购买公共服务的风险及其防范

艾比努尔·木拉提

摘要：政府购买公共服务是一种制度创新，最早产生于西方发达国家。自20世纪90年代步入中国，逐渐成为我国部分地区政府的改革新思路之一。目前，政府向社会组织购买公共服务的内容包括社区服务、环卫保洁、居家养老、教育文化、城市管理等多个方面。

关键词：公共服务；风险；防范

一、政府购买公共服务及风险概述

(一)相关概念

1、公共服务。所谓“公共服务”，它的目标是满足全社会的共同需要，是指不是为了谋求个人或私部门利益，而是涉及公众的公共利益。如果这类活动不依靠政府的强制力去推行实施而由私人部门承担，则难以保障服务的质量和效率等，甚至会影响社会和谐。

2、政府购买公共服务。政府购买公共服务是指政府作为委托人与顾客，以不增加财政支出为前提，在公共服务领域中引入市场竞争机制并公开招标，使有资质的社会组织为其形成激烈的竞争，将公共服务的直接提供权转让给这些中标的社会组织，但是政府不能就此放任不管，依然要制定严格的标准来监督服务质量和效果。

3、政府购买公共服务的风险。政府的职能虽然职能转移了，但为人民服务这一政府的宗旨也是作为政府购买公共服务的目标没有改变，只是方式方法上有了创新改革。政府购买公共服务并不是一劳永逸的，它是一个冗杂的委托代理链，其间任何一个环节出现偏差，都会导致政府购买服务的结果与上述目标发生背离，使各方都面临直接或间接的损失。

(二)相关理论基础

1、代理理论(Agent Theory)。代理理论又称为合同理论。在专业分工的时代背景下，每个人都无法做到自给自足，因此一种所谓的“委托-代理”关系便随之产生。这也是一种契约既可以十分明了也可以是隐含不清的。根据这种契约，一方指定或者雇佣另一方为其提供服务。同时，前者授予后者一定的决策权利，并依据具体情况支付相应报酬。

2、交易费用理论(Transaction Cost Theory)。交易费用理论也成为交易成本理论。简言之，即为了达成某种交易或协议过程中的所有花费。该理论关注的焦点是如何降低交易费用。交易费用理论不仅为研究组织制度的功能及其选择提供了一种全新的理论和方法，而且还成功的应用于公共管理的许多研究领域，例如公共管理模式在利用市场机制、政府购买公共服务等。

二、政府购买公共服务的主要风险

(一)国家政府的风险

政府将市场竞争机制引入公共服务的提供，本意是通过竞争激发各提供一方的积极性，但政府与社会组织合作过程中必然存在滋生腐败的机会。主要表现在三个阶段：合同订立前，有些政府内部官员人为设置信息盲点、获得政府隐藏的信息；在合同执行中，为防止质量问题被发现而承担违约或违法责任，于是向负责该项目的官员行贿；合同到期时，政府要对公共服务进行评价，并支付相应的报酬及决定社会组织是否可以继续承包该服务，这一阶段也极其容易产生腐败。

(二)社会组织的风险

1、垄断风险。例如广州有人口数量大于1400万，购买公共服务商谈会只有34家提供服务的社会机构出席。而人口数量不超过700万的香港，却有超过1万家社会组织，负责大量社会事务的管理与提供。中山大学的倪星教授曾向记者坦言，一些政府官员时常抱怨，没有合适的、高质量的社会组织参与公共服务的购买。这导致政府的选择十分有限，难以展开充分的竞争，政府易倾向于把公共资源集中在一个或几个发展相对成熟的社会机构上，不但难以保障公共服务的数量和质量，垄断现象随之产生。

2、道德观念风险。所谓道德风险就是人们利用市场的不成熟或者市场的被扭曲,进行背离道德准则的经营活动,从而给社会造成不良影响的可能性。

有资质的社会组织提供服务似乎比政府机关更加高效，但其结果却与预期大相径庭，根本原因在于社会组织容易被利益所驱使，没有真正的把握提公共服务的根本宗旨。有限理性以及信息的不对称性造成机会主义行。因此，社会组织提供公共服务的结果往往会与政府的初衷背道而驰。如西蒙所说“个体若没有畅通的沟通机制，闭门造车，就不会达到理性的任何高度。”①

(三)目标团体的风险

1、社会公众监督不力风险。第一，公众监督渠道不畅通。目前我国公共服务生产者相关的信息公开机制尚未完全形成，公众只是在公共服务提供过程的末端，没有高效通畅的公众监督渠道，公众就不能起到很好的监督作用。第二，公众监督意识不足。我国因受传统文化的影响，部分公民认为要接受政府提供的任何公共服务，而不应该对政府进行监督，做一位顺从的公民才是好的。

2、非均等化风险。公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。政府购买公共服务的目标就是实现公共服务均等化，保障公民应该享有的基本权利，为人民提供无差别的服务，缩小地区贫富差距，解决社会公平问题，建成和谐社会。

三、政府购买公共服务的防范措施

(一)规范政府购买行为

公共服务的购买流程关系到公共服务购买最终结果的好坏。因此完善政府购买公共服务的流程至关重要。首先应该制定详尽的购买计划；然后明确购买内容，政府要广开言路了解广大公民各方面的需求，政府向社会组织购买公共服务的一切活动皆以此为基础，同时规定购买服务的范围并扩大购买范围；其次公开招标协商签订合同，政府要与某承接的社会组织签订购买—提供的合同，而承接的社会组织将根据合同的相关条款来提供公共服务。

(二)努力健全公共服务的监督体系

努力健全监督体系即内部监督。首先，政府要对资金进行财政监督。政府监管部门对购买资金各项内容更进行严格监督，确保资金落到实处。同时政府监管部门也要让公众知晓购买资金的使用情况，遏制“寻租”腐败现象的产生；其次，政府监管部门对公共服务生产者进行监督；最后政府部门不能放松自身的监督。

发挥社会监督作用即外部监督。政府应该向公众灌输监督意识，充分发挥其主人翁的监督作用，提高公众参与和监督公共事务的积极性。同时也要发挥新闻媒体监督作用，务必使社会监督真正落实到实处。

(三)优化行政环境，完善相关法律

1、构建畅通的信息公开机制。由于信息沟通网络不畅通，在政府购买公共服务的实际运作中普遍存在逆向选择的风险，要克服这一困难，政府应该增加更多简便高效的信息公布渠道以保证信息透明化，将服务信息公之于众使公众能够随时随地的获得想要了解的信息。让政府权力在阳光下运行。政府要建立真正便利的政府信息网络，推行电子政务，提供电子版本的政府出版物以供公众随时浏览和下载。政府信息公开透明化制度适用于购买行为过程中所产生的所有信息。

2、加强相关法律制定。市场经济是法制经济,需要适当的制度基础。优良的政策和法律环境，能够为政府购买公共服务的实施提供可行性、合法性的制度基础。同时应该建立责任追究制度。我国目前的责任追究制度还不够完善，没有统一的相关法律法规，造成了制度上的许多漏洞，结果使相关部门有机可乘并且极易逃脱责任的追究。因为责任机制的不健全或缺失使得政府官员缺乏责任心，难以推动官员们为公共利益付出自己最大的努力。由此可见，建立公共服务购买的责任追究制度是刻不容缓的，通过构建责任机制把服务购买的责任落实到实处，使其发挥自己真正的价值。(作者单位：新疆大学)

注解：

①唐纳德˙凯特尔.权力共享-公共治理与私人市场[M].北京:北京大学出版社,2009:19.

参考文献：

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]黎民.公共管理学[M].北京：高等教育出版社

作者简介：艾比努尔·木拉提(1992-)，女，新疆大学研究生院政治与公共管理学院行政管理专业2015级学生。