行政强制措施制度的现状及完善对策

吴秀琳

摘 要：作为国家强制权的重要组成部分，行政强制措施是行政执法实践最常用的手段，具有即时性、强制性等特点，容易造成侵犯公民、法人、其他组织合法权益的现象。目前在我国，还没有制定统一的行政强制法典，有很多行政强制措施分散在各种法律法规中，缺少了系统的引导，从而导致在行政执法实践中，经常会出现滥用行政强制措施的现象，侵犯到相关人员的合法权益。鉴于此，本文从行政强制措施出发，分析了行政强制措施制度的现状及存在的不足，在此基础上提出了完善行政强制措施的对策。

关键词：行政强制措施；制度；完善

一、前言

行政强制在提高行政管理质量，维持公共秩序，保护公民合法权利等方面发挥着十分重要的作用，但是由于行政强制具有很强的强制性，同时它和人们的财产权、人身权有直接的关联，如果采用的行政强制措施不合理，就会造成侵犯公民合法权益的现象，因此，对行政强制措施进行深入分析具有十分重要的意义。就目前而言，各界对行政强制措施还存在比较大的分歧，对行政强制的认识也比较模糊，在司法实践中，还经常会出现行政强制措施滥用的现象，从而造成了侵犯公民权利的现象，在这种情况下，分析行政强制措施的不足，并结合实际，制定相应的应对措施显得十分重要。

二、行政强制措施的概述

（一） 行政强制制度的涵义

对于“行政强制”一词，在我国最早出现在1989年颁布实施的《行政诉讼法》中，在该法律中，对“行政强制措施”做出了以下规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对以下列具体行政行为不服提起的诉讼：......（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。”[1]因此，行政强制措施和一般意义上的具体行政行为相互分离，成为了一种独特的具体行政行为。就目前而言，在我国现有的法律、行政部门中，虽然对行政强制措施做出了不同的规定，但是对于行政强制措施的概念，在学术界一直存在争议，在我国的《行政强制法（草案）》中提出，行政强制措施是指行政机关在进行行政管理时，为了避免出现违法行为、损毁证据、防止灾害发生，根据法律对公民的人身自由进行暂时性的限制，或者对公民的财产进行暂时性的控制[2]。对于《行政强制法（草案）》中的行政强制措施的概念，是将其看做一种具体的行政行为，而不是将其当做一种手段、方法。

（二） 行政强制措施的属性

对于行政强制措施，主要具有以下几点属性：1、限权性，行政强制措施虽然不是最终的处罚结果，但是对当事人权利而言，行政强制措施是一种限制，对当事人的直接利益是不利的。一方面是对当事人的人身自由进行暂时性的限制，另一方面是对当事人的财产进行暂时性的限制。2、强制性，这一属性是行政强制措施最基本的属性，在实施行政强制措施时，是以国家的强制力为支撑，被强制人受到行政强制措施时，具有容忍和配合的义务。3、从属性，在发生行政强制措施时，经常会有其他行政行为的产生，行政强制措施是为了保证其他行政行为顺利实施而采用的一种手段，是从属于其他行政行为的。4、费制裁性，对于 行政强制措施，其实施并不是为了制裁，而是为了实现某种行政行为，是一种预防、制止违法行为[3]。

（三） 行政强制措施的功能

对于行政强制措施，其主要功能体现在以下几个方面：1、维护社会公共秩序，在新环境下，随着社会文化的多元化发展，人们的价值观念发生了极大的改变，加上自由理念的深入，社会竞争更加激烈，同时社会中的各种矛盾也不断形成，严重的影响到社会公共秩序，在这种情况下，就需要采用行政强制措施来对社会市场、城市环境、产品质量等进行有效地监督管理。2、提高行政效率，对于行政管理活动，其出发点、归宿都是行政效率，行政效率的提高是行政管理活动的追求，在实际中，政府部门会通过各种手段来提高行政效率，而行政强制措施就是这些手段中的一个环节，在很多时候，为了保证行政效率，就会采用行政强制措施。3、保障公民权利，保护公民的权利是现代法的重要使命，在社会中，经常会出现不尊重法律，损害他人合法权利的行为，这就需要政府部门利用行政强制力来保障个体的权利，如对酒驾行为进行约束、严禁携带易燃易爆物品等[4]。

三、行政强制措施制度的现状

（一） 在立法层面的不足

在我国，对于行政强制措施，在立法方面还存在一些不足，首先没有制定统一的立法规范，从建国至今，我国还没有制定统一的行政强制法律制度，很多行政强制行为存在于不同的法律、法规、规章制度中，由于缺乏统一的思想指导，使得在现实生活中存在多头立法的现象，对于同样性质的行政强制行为，在不同的法律、法规中，其名称不同，如强制清除和强制拆除，从目的、对象、条件、手段、结果等各个方面看，都是相同的，但是名称却有一定的差异。其次，在设定权方面，存在混乱的现象，当前我国法律规定具有行政强制措施实施的行政机关有40多个，而行政法规规定的行政强制实施机构有50多个，由于行政强制措施的实施主体比较多，导致行政强制措施的设定权归属存在混乱，从而造成了地方下位法和上位法之间的冲突[5]。

（二） 在实践层面的不足

1、执法主体混乱

在实践中，行政强制措施的实施主体是具有行政强制措施权的相关行政主体，但是从实际情况看，一部法律就可以产生一个执法队伍，甚至是在一个通知下，也会出现一个联合执法队伍。实际中，各个部门都成立了相应的执法机构，如公安、工商、安全、司法、监察、规划、卫生、环保、质量监督等，从某种意义上看，只要是对社会具有行政管理只能的部门，在一定程度上都具有相应行政强制措施权力，这就导致在实践中，各个部门的职能相互冲突，从而严重的影响到行政强制措施的实施效果。

2、执法人员素质问题

在行政强制权行使过程中，执法人员的综合素质直接影响到其实施效果，就目前而言，在司法实践过程中，还有一部分执法人员的综合素质比较低，在实际执法中随意性很强，从而对公民的合法权益造成侵犯。在实践中，经常会出现这种现象，一些执法机构的权利被多层转包，使得一些不具备强制权的执法主体直接面对公民，实施行政强制措施，这一方面损害了公民的合法权益，另一方面也损害了政府部门的对外形象。近年来，随着城市化建设步伐的推进，一些地方政府由于社会管理压力比较大，就会将一些管理难度比较大的区域通过出租的方式，转给一些市容专业管理公司，而这些管理公司并没有实际上的行政强制权，却对城市行使强制管理，加上这些管理人员缺乏相应的执法知识，从而引起行政强制措施执法问题[6]。

3、执行程序随意

对于行政法，其最基本的原则就是引起行政行为要遵守相应的法定程序，特别是对于行政强制措施这种对公民权益影响比较大的行政行为，更需要严格的遵守相应的法定程序，这样才能保障公民的合法权益。但是在实践中，由于执法主体本身缺乏良好的法律意识，加上现有的行政强制措施程序规定存在一定的问题，导致在司法实践中，行政强制措施执行程序很随意，从而侵犯了相关人员的合法权益[7]。例如在当事人不在场的情况下，实行行政强制措施，但是在现场笔录中，并没有明确的记录当事人不在场；有的行政主体没有按照相关程序，将行政强制措施通知书送达当事人；有的行政人员在对相关人员的财务进行扣押、查封时，并没有制作清单等，这就会造成相关人员办理手续拿取自己的财务时，发现东西找不到，或者已经损毁。

三、完善行政强制措施的对策

（一） 规范行政强制措施的设定权

对于行政强制制度，其最基础的就是行政强制的设定，如果没有完善、有效地的行政强制设定，就会导致行政强制制度无法有效地运行，因此，规范行政强制措施的设定权具有十分重要的意义。

在实际中，行政强制措施只能由法律进行设定，公民的人身自由权利是宪法和法律承认的，如果要对公民的人身自由进行限定，也只能是通过法律，而不能由低于法律的文件来进行限制。对于地方性法律是否有权力设定行政强制措施，在学术界有很强的争议，从我国的实际看，由于我国法制建设还处于初级阶段，在现有的法律体系中，中央立法规范只有很小的比重，而在行政强制措施中，中央立法并不能满足行政实践需求，地方的行政强制措施可以帮助中央立法重构行政强制措施体系，因此，在实践中，可以根据地方的实际情况，适当的赋予地方行政强制措施权力。

（二） 规范行政主体

在我国，具有行政强制措施的主体主要有县级以上各级政府、公安、安全、卫生、环保、技术监督、土地、教育、边防等各个部门，对于这些部门，其行政强制措施有很少一部分是法律授权的，其他大部分是地方法规和行政法规授权的[8]。由于在实践中，经常会发生侵权现象，因此，要从法律上严格的限制行政强制措施执行主体资格，并明确行政强制措施主体的权限，保证法律责任能彻底落实，从而避免执法人员重复对相关人员进行行政强制措施。

（三） 健全规范行政程序

科学、规范的程序，不仅能保证行政强制措施的有序进行，提高行政效率，还能确保行政执法措施的合法性，保证相关人员的合法权益不受侵犯。对于行政强制措施，健全规范行政程序具有十分重要的意义。因此，我国应该坚持 以人为本的原则，在保护公民正当权益的基础上，针对现有的行政强制制度，制定相应的强制执行程序，并加强监督，保证执法人员能样的按照强制执行程序进行操作，从而保证行政强制措施的合法性。

（四） 加强监督机制

在行政强制措施实施过程中，行政主体具有自由裁量权，如果不对行政主体的行为进行有效地控制，就很容易对他人的合法权益造成侵犯。为了避免行政主体滥用权利，就需要通过权力来限制权力，制定相应的监督机制，对行政主体的行为进行有效地监督，保证行政主体的行为处理可控制状态，一方面要注重责任的追究，另一方面要强化司法监督，同时还要注重内部控制，以此保证公民的宪法权利[9]。

四、总结

在新环境下，随着依法治国理念的深入，行政强制措施制度已经受到社会各界的关注，由于当前我国的行政强制措施制度还存在一定的不足，因此，要从实际出发，加强对我国行政强制措施制度的分析，通过合理的手段，完善行政强制措施制度中的不足，从而促进我国法治社会的建设。（作者单位：湖南师范大学法学院）

参考文献：

[1] 李婧妍.浅论行政强制措施的问题及完善[J].青春岁月，2014（02）：141-142.

[2] 王惠.我国行政强制措施的立法研究[J].中国集体经济，2014（03）：60-61

[3] 胡紫薇.“行政强制措施”与“行政强制执行”的分界[J].职工法律天地：下，2014（12）：18-19.

[4] 张倩.突发事件中的公安行政强制措施研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2015（04）：83-86.

[5] 金乾程.浅析当前我国治安行政强制制度的现状[J].农家科技旬刊，2014（03）：175-176.

[6] 郑全新，梅凯龙.行政强制措施检察监督研究[J].法制与经济，2015（Z3）：165-166.

[7] 吕伟丹，赵春玮，杨海英.浅析边检行政强制措施[J].武警学院学报，2014（11）：18-21.

[8] 马乐明，于浩.行政强制措施与行政处罚关系辨析[J].山西省政法管理干部学院学报，2014（03）：7-9.

[9] 黄天宇.我国行政强制执行方式存在的问题及完善[J].法制与社会，2015（01）：251-252.