初议亚行贷款项目之前期准备

李小云

亚行贷款河南省畜牧养殖和产品安全示范项目（以下简称“本项目”）旨在帮助河南省政府优化畜产品质量安全检验检测体系，以及9个大中型私有的畜牧养殖和畜产品加工企业，提高食品安全管理水平，并实行环保可持续的畜牧养殖和畜产品加工，提供安全的食品。

河南省农业厅自2012年底开始就着手筹备本项目，目前与亚行的《贷款协定》《项目协定》等法律文本已经签署，国家和省转贷协议也已经签署，市、县和企业的转贷协议正在准备中，计划于2016年10月上旬召开启动会议。

该项目拟在河南省的洛阳、许昌、三门峡、商丘、南阳等5个省辖市的9个县（市、区）建设畜产品质量监管和检测体系，以及环保可持续的畜牧养殖场和畜产品加工厂，总投资9亿元，其中利用亚行贷款6900万美元，是河南省利用政府外债推动农业健康发展和加强食品安全监管的一项重要举措。

笔者有幸参与了该项目的贷款规划阶段、项目前期准备工作阶段、项目准备期技术援助（PPTA）实施及贷款评估阶段、贷款谈判及批准阶段的全过程，现就亚行项目前期准备综述如下。

贷款规划阶段

贷款规划阶段主要是国家发改委、财政部、亚行、项目执行单位四方参与，基本流程如下：

项目执行单位在每年8月底前申报拟使用亚行贷款项目；国家发改委收到申报项目汇总后，经研究提出规划方案并提出新补充项目；财政部对新补充项目提出反馈意见给国家发改委；规划方案拟订后，由国家财政部组团，国家发改委参与，年底在亚行总部马尼拉召开中国国别规划磋商；磋商意见达成后，由国家发改委和财政部联合将与亚行讨论的三年滚动贷款规划报国务院审批；完成审批后，国家发改委和财政部两家联合予以印发；接到国家发改委和财政部联合印发的三年滚动规划通知后，项目执行单位正式启动项目前期工作；与此同时，亚行确定的项目经理联合国家发改委、财政部召开新项目前期准备工作会，项目执行单位参加会议，安排前期工作。

项目前期准备工作阶段

国内前期准备阶段：主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计的编制与批复。对于亚行项目而言，不仅需要完成国内程序的前期准备，同时还要完成亚行贷款项目的前期准备。

亚行前期准备阶段：主要包括概念书及PPTA准备阶段、PPTA实施及贷款评估阶段，分别对应国内项目建议书阶段和可行性研究报告阶段。项目前期正式启动后，地方政府/项目执行单位（以下简称“项目执行单位”）根据规划编制新项目建议书，同时亚行项目经理收集项目有关资料，准备项目概念书初稿；项目建议书初稿编制完成后，项目执行单位与亚行沟通，提供有关资料，确定项目目标、主要建设内容、初步投资估算；亚行项目经理就PPTA进行第一次实地考察，准备PPTA大纲，完善项目概念书等，就项目建设框架形成一致；项目执行单位将编制好的项目建议书报发改委批准；召开项目概念书评审会并确定项目风险类别，由副行长批准项目概念书和相关的技术援助；亚行将批准情况通知财政部等国内有关部门；国家财政部、项目执行单位依据批准的项目建议书，出具对PPTA的不反对意见；按计划开展下一步工作。

对比亚行和国内项目管理，亚行设置的项目经理实地考察环节值得我们借鉴。

PPTA实施及贷款评估阶段

在项目可行性研究报告编制阶段，亚行同步实施PPTA，亚行聘请PPTA咨询公司，帮助项目执行单位编制可行性研究报告，并完成贷款评估。

PPTA要形成三个阶段性报告：启动报告（inception Report），中期报告（Mid-term Report），终期报告（Final Report）。每一阶段报告完成之前，亚行召开三方会议（亚行、中国政府和项目执行单位），围绕项目存在的问题进行沟通协商，就项目目标和主要项目活动设计达成一致并签署备忘录，PPTA咨询公司按照备忘录要求开展技术援助工作。

在三个阶段性报告中，PPTA专家按照亚行指南从市场分析、组织评估、环境影响与环境评估、社会评估、财务分析以及经济分析等诸多方面对项目进行分析论证。

项目执行单位在PPTA期间完成亚行三大保障性报告（环境影响评价、少数民族保障计划、移民安置计划）和可行性研究报告的编制工作，并在终期报告初稿完成后同步完成环境影响评价报告、土地使用/征用计划、水土保持计划、节能评估报告、配套资金贷款承诺等国内可研批复附件的准备工作。

PPTA终期初稿完成后，国家发改委、财政部、亚行联合召开三方会谈，审议PPTA最终报告初稿以及项目贷款考察报告；亚行项目官员根据PPTA最终报告编写具有法律效力的行长推荐报告（Report and Recommendation of the President， RRP）和相关文件，供行长提交董事会审批。项目执行单位着手初步设计和编制招标文件，提交亚行要求的保障报告并按亚行要求公开保障文件报告，亚行批准保障文件报告并对外公示，项目执行单位公布提出项目可行性研究报告修改意见，亚行根据项目风险划分等级，由行长或局长召开审查会议。

最终报告终稿提交后，项目执行单位获得国内环评、土地等前置审批文件，上报可行性研究报告，聘请招标代理公司、编制项目资金申请报告（外资利用方案）、编制项目土建设备招标采购文件等；国家或省发改委批复可行性研究报告；地方财政厅准备项目还款能力评估报告并报财政部批准，财政部审查同意地方财政厅提交的还款能力评估报告；亚行审查项目招标文件等；可行性研究报告批复后，项目执行单位编制项目资金申请报告，报省发改委初审后，上报国家发改委审批；国家发改委批复后启动贷款谈判。

贷款谈判及批准阶段

亚行申请贷款谈判授权，同时财政部起草，国家发改委、地方政府会签，贷款谈判请示报国务院，财政部接国务院批准贷款谈判请示通知后，会同国家发改委、地方政府、亚行四方确定具体谈判安排，由国家财政部组团进行贷款协定谈判。完成谈判后，亚行董事会审批，通知中国政府贷款批准，国家财政部、项目执行单位准备贷款签署文件；由国家财政部与亚行签署贷款协定，由省政府与亚行签署项目协定，文件签署后90天贷款自动生效，项目即进入实施阶段。

在贷款谈判及批准阶段，亚行贷款协定和项目协定相关联，并对项目中尽职尽责部分设立启动条款，即达到条件协定才启动，而国内项目管理中一般不设立条件条款，条件条款的设立，对督促项目单位按照项目履行职责，发挥项目效益是强有力的保障。

通过本项目前期准备的参与，我们发现亚行项目的前期准备过程更加注重调研和公众参与，并通过PPTA实施来对项目前期可行性及必要性进行充分论证，对建设方案进行优化比选，通过与项目执行单位、亚行、国内行业管理部门等重要干系人的多次沟通，最终形成经济技术可行的项目准备文件，指导项目的实施和确保项目成功。

（作者单位：河南省农业对外经济合作中心）