探析英国的内阁制

摘要：在西方国家中，英国第一个创建内阁制。其责任内阁的萌芽可以追溯到多铎时期的枢密院，在斯图亚特王朝后期，内阁逐渐走向公开化、独立化、制度化，到19世纪中叶内阁正式确立。责任内阁制以议会为权力核心，行政权与立法权合一，总揽国家的行政权力并对议会负责。伴随着历史的进程，从17世纪到19世纪，英国责任内阁的发展经历了一个较漫长的过程。在英国，如今的内阁依旧在政治舞台上发挥着重要作用，决定着国家的重大政策。就现今来看，英国的责任内阁将继续存在并驰骋政坛。当今世界还有许多实行内阁制的国家。所以，研究英国的责任内阁制有重要意义。

关键字：责任内阁制；王权；前景

Abstract：Britain is the first western country to create the system of cabinet， which fource can be tracted back to privy council of Dodo dynasty. In the late Stuart Dynasty， the cabinet is becoming public， feasibility and institutionalized. In the middle of the 19th century， the cabinet established formally. Parliament is in the core of the responsibility cabinet， which possesses administrative power and legislative power. The responsibility cabinet monopolizes the administrative power of the country and is responsible to parliament. Along with historical progress， the development of British responsibility cabinet has experienced a long process from 17 century to 19 century. At Britain， cabinet still plays an important role in the political arena today and determine the major policy of the country. From the perspective of today， the responsibility cabinet of the British will continue to exist and gallop in politics. In todays world， there are always existing many countries that practicing cabinet. Therefore， it is meaningful to study British responsibility cabinet.

Key words：responsibility cabinet；royalty；prospect

中图分类号：G633.51 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0172-02

一、英国责任内阁制的确立

责任内阁制是一种在议会中产生，掌管国家的行政权力，并对议会负有责任的政权组织形式。在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖通常会被任命为内阁首相。首相组织内阁的基本原则是从议会中挑选政见基本相同的议员，提请国家元首任命他们为内阁阁员，而后开始组织内阁。国家元首是虚位元首，“统而不治”，并无实际权力，只是名义上代表国家，真正代表国家的是内阁，对议会直接负责。如果内阁的作为得不到议会的信任，其阁员就必须集体辞职，或者内阁提请国家元首宣布解散议会，重新进行议会选举。

说起英国责任制内阁的起源，可以追溯至都铎王朝时期，当时枢密院的外交委员会奠定了责任内阁的雏形。在16世纪上半叶，都铎王朝设立政府机构——枢密院，其职责在于为君主出谋划策并协助君主处理政务，其成员组成有王室官员、国王私人顾问、地位显赫的贵族等等，初期人数只有大约20人，到后期逐渐增加至30-50人。枢密院每周都设定固定的时间开会，用以协助君主“处理国务，并就政府政策做出决断”。①英国责任内阁的萌芽时期大致位于16世纪初到18世纪初。威廉三世自1688年光荣革命以后逐步退出内阁，此后国王权力逐渐削弱，成为“统而不治”的君主。1714年，安妮女王去世后，由乔治一世继承王位，由于乔治不懂英语，很难融入到内阁会议中，逐渐失去参会的兴趣，很少出席会议，甚至不出席会议而依靠大臣们管理国家。乔治一世不出席内阁会议，内阁会议无人主持，于是大臣们就自己主持内阁会议、自己商定国事对策，然后交由国王审定会议结果。此后，辉格党在英国政治舞台上越来越占主导地位，掌握了实际政权，内阁逐步取代枢密院，成为了国王之下的最高行政机关，首开英国内阁制的先声。内阁开始负担实际的行政事务，其地位和重要性不断加强。1721年，内阁在才华出众的辉格党领袖罗伯特·沃波尔领导下正式形成，罗伯特·沃波尔也成为英国第一任内阁首相，主持协调各部门工作。值得注意的是，“沃波尔虽为英国第一位首相，却是有实无名。他从不在任何正式场合中和任何正式文件上，自称或被称为首相”。②事实上在责任制内阁形成之前，并没有首相之说，“只是其作用和影响稍高于其他阁员而已”。③

18世纪末到19世纪初，英国的责任内阁制得到进一步强化。其主要原因是，在十九世纪中叶英国率先完成了工业革命，新兴工业资产阶级一跃发展成为统治阶级中最有实力最强大的阶层；相反，土地贵族的寡头统治却迅速崩溃。统治阶级各部分经济实力的演变终久要体现于国家政治权力的分配上。④假如内阁失去了下院多数议员的信任，需率内阁全体成员辞职，可解散下院重新选举。一个典型例证就是，1742年，首相罗伯特·沃尔伯因失去下院议员多数的信任，被迫率领内阁全体辞职。此后，一种不成文的制度——“内阁失去下院多数信任必须辞职”的条例出现。到1784年，小威廉·庇特通过改革抑制了当时英王乔治三世的专权倾向，他的改革得到了新议会的大力支持，庇特解散了下院重新选举议会，此后庇特主持内阁17年。由此，责任内阁制形成，内阁开始总揽国家行政权力，对议会负责。

二、责任内阁与王权的斗争

内阁制属于资本主义国家的一种政府组织形式，“责任政府制”或“代议政府制”都是英国责任内阁制的称谓。英国的内阁来源于枢密院中的外交委员，一般认为第一个内阁成立于18世纪英王乔治一世统治时期。克拉伦敦勋爵在1640年曾这样写道：“国务大事的重担，主要落到（这些人的）肩膀上。……他们组成国务委员会，在外界被人们谴责为‘小集团，在宫廷则被人羡慕地称为‘内阁会议。”⑤

在英国的历史上一直伴随着王权与议会的斗争，结果是王权日趋衰落而议会的权利日益扩大。英国的议会产生于13世纪，随着资本主义经济的萌芽和发展，王权与议会之争开启。在14世纪，议会分上下两院，上议院的主要成员是贵族，下议院则由选举产生。到1603年斯图亚特王朝统治英国时期，英国的社会矛盾开始一步步走向激化。斯图亚特王朝的国王奉行“君权神授”，强化专制权威，随意征收新税、解散议会，同议会冲突激烈。1688年，英国发生了一起不流血的革命——“光荣革命”，信奉天主教的詹姆士二世被废除，英国就此开始了君主立宪政体，限制国王的权力，并确定了议会至上原则。随着议会至上原则的确立、虚位元首的出现和两党竞选制度的形成，英国责任内阁制又新增了不少新内容，向着更完善的方向发展。“它不仅保留了过去形成的某些原则和宪法惯例，如首相取代国王主持内阁工作，政府失去下院信任后必须辞职或重新进行选举等。”⑥至此，在近半个世纪的英国议会与国王斗争中，最终以议会的胜利而宣告结束。资产阶级革命后，王权逐渐走向衰弱，从“实位”向“虚位”演变。1694年，议会制定《三年法案》，规定“议会至少每三年召开一次”。⑦安妮女王在位时期，由于其才能平庸，健康不佳，对议会的控制力下降。自1707年以后，英国君主在议会上就不在行使立法否决权。乔治一世和乔治二世时期，王权加速衰落。1832年，第一次议会改革，内阁成员负责观念明确化，更明确合理的管理国家。此后，经过18世纪和19世纪的洗礼，内阁一步步走向完善，掌握更多的权力，处理更多的国家事务。

英国内阁是英国现代政治权力的核心，是英国政府的代表，是立法者，又是管理者，控制国家行政，它是国家的“行政之巅”。它的作用可以体现在以下几个方面：第一，它是政府的最高决策机构，但却对议会负责，受议会监督，有利于避免专治政治，体现了法律至上的原则，有利于体现民主。第二，控制立法。现代社会是法治社会，政府提出公议案后，需由内阁提交下院通过，在准备议案中，内阁委员会越来越多的参与其中，开始影响国家的立法工作。第三，除了对国家、政府进行行政上的领导外，同时也对其政党行使着领导权。如讨论决定党的方针政策、组织竞选宣言等，在下院和公众中，为其党的政策、行动进行宣传，解释和辩护等等。第四，进一步限制了王权，实现了国王完全上的统而不治，有利于消除各阶层的矛盾，缓解社会矛盾。就以上而言，责任内阁制活跃在政治舞台上就有其存在的必要价值。

三、英国责任内阁的现状及其前景

由于社会的进步、经济的发展，立法和决策大量增加，政府的职能开始强化，干预不断提升，在日趋复杂化和技术化的情况下，内阁不得不在决策上小型化、多样化并逐步形成他的外围系统，并且出现了首相加强决策权的趋势。首先体现于对内阁委员会控制力的加强。首相任命内阁委员会的主席，选择其成员，并且决定内阁委员会的成立与解散，重要的常设委员会也是由首相主持。其次则是拥有自己的智囊团，智囊团主要由文官、大臣和政治顾问等组成，很有权力，主要目的是审查政府，可审查超越部门界限的问题，并且只对首相个人负责。现在在理论上，内阁还有干预任何决策领域的权力，实际上“内阁讨论很少一点的政府工作”。因为很多重大决策都是在内阁之外作出的，即使拿到内阁会议上讨论，也是早已决定。当然这并不否认内阁的存在。问题是内阁的这种权力 “侵蚀”现象有加快的倾向。

现在的英国国王“统而不治”，其存在不可替代，国王也是基于国民意志而存在的资产阶级国家机器的一部分。在政治上，国王象征民族团结和标志国家统一，不具有明显的政治倾向，是超越阶级、阶层、集团和党派利益的“全民利益的代表”。英国是实行君主立宪制的国家，国王的存在是其历史选择的结果。君主立宪制融合了君主制、贵族制与民主制。代议制民主是其基础，责任内阁制为其核心。内阁是英国的整个政治体系的枢纽，制定国家对内对外的大政方针。但内阁与政府不同，政府是由全体大臣、国务大臣、各部政务次官、执政党督导员和王室官员组成，内阁只是政府的组成部分之一。自由党和工党是现今活跃在英国政坛上的两党，两党轮流执政。2010年大选，这是自丘吉尔政府执政的65年之后，英国政坛再次出现两党联合执政的局面，保守党领袖卡梅伦为内阁首相。联合执政面临多重考验，在英国两党制的传统政治格局之下，不论哪个政党，只要站在中间立场，其发展必然受到挤压。内阁对下院负责，但在失去下院信任时，在它面前不只有辞职一条路，它还有权解散下院，宣布重新大选，让选民来决定它的去留，如能得到选民信任，它可以继续当政；如失去选民信任，它才最终下台。⑧就未来而言，责任内阁制的存在有其必然的意义。下院和内阁各有互相对付的办法，他们互相杭衡、互相牵制，不使一方的权力过分膨胀。

自由和民主是人类长期以来孜孜不倦追求的一种愿景。从内阁制产生到一步步走向完善历经三个多世纪，这说明伟大的人类文明不仅会被慢慢创造，而且前进的脚步永远不会停止。

四、

责任内阁制是一种在议会中产生，掌管国家的行政权力，并对议会负有责任的政权组织形式。同英国一样，日本、意大利、德国、希腊、印度、新加坡等国家也属于内阁制国家。纵观整个历史长河，英国的责任内阁制从萌芽到一步步走向完善，经历了一个较慢长的过程。在这个过程中，主权不断遭到削弱，最终“临朝而不理政”；只是一种国家象征，而内阁的职责不断得到强化和完善，活跃在现代政治舞台上，掌握国家的行政权和立法权，制定国家的大政方针，把握前进方向。现今的责任内阁制同以前的相比，有了些许变化，其功能在某种程度上遭到削弱，首相的权力较以前加强。就目前而言，我认为，责任内阁制将会继续存在并发挥其作用。

参考文献：

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[2]阎照祥. 英国近代内阁制的萌芽和形成[J].天津：历史教学，2012（3）.

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[6]阎照祥.英国责任内阁制的确立和职能强化[J].天津：历史教学，2012（5）.

[7]Carl Stephenson、Frederick George Marcham， Sources of English Constitutional History： A Selection of Documents From A.D.600to the Present[M].New York： Harper& Row Publishers， 1937：P608.

[8]王小曼.论英国的责任内阁制[J].北京：西欧研究，1989（3）.

作者简介：魏茂莉，（1991.2-）女，山东省临沂市人，燕山大学文法学院硕士研究生，研究方向政治学原理。