荆州区农村土地流转现状、存在问题与对策

郑明川 张善品 王中原

摘 要：发展现代农业需要规模化生产，土地流转是规模化生产的最重要途径。为了更好地指导农村土地流转，我们6人分成2个组，于9月21～27日对荆州区5个镇的21个新型经营主体、16名镇分管人员、35名村组干部、102个农户针对土地流转规模、方式、年限、价格和存在的主要问题进行了问卷和调研，目的是通过调查了解现状、解剖问题，提出了加强农村土地政策宣传、搭建土地流转信息平台、强化指导规范土地流转、加大政策支持和技术支持、完善农田基础设施建设、建立完善和提高农村保障水平、发展土地股份合作社和积极创新土地托管方式等对策，对荆州区农村土地规范性流转具有指导作用。同时，对全省、全国其他类似区域的土地流转也有一定的借鉴意义。

关键词：农村土地流转现状问题；对策

0 引言

随着工业化、城市化进程的加快，传统农业向现代农业发展也提速了。现代农业必须建立在适度规模之上，而适度规模就必须依靠土地合理流转来实现[1]。为了更好地指导荆州区农村土地健康有序流转，我们组织6人分成2个组，于2015年9月21～27日，对5个镇的21个新型经营主体、16名镇分管人员、35名村组干部、102家农户，针对土地流转规模、方式、年限和价格等情况进行了问卷和调研。

根据荆州区2014年统计年鉴，2014年底荆州区国土面积1045.8km2，耕地面积为3.5万hm2，播种面积为8.0万hm2；总人口57.6万，其中农业人口29.2万人。根据荆州市工商管理局荆州区分局的统计，截止2014年12月31日，全区注册登记的新型农村经营主体470家，其中各类农民（农业）专业合作社312家（种植业和农机202家）、家庭农场158家（种植业和农机96家）。

1 土地流转的现状

1.1 流转规模

据荆州区经管局统计，截止2014年12月31日，流转土地8556hm2，占耕地总面积的24.4%。2010年、2011年、2012年、2013年、2014年流转的土地依次为55hm2、804hm2、1247hm2、2386hm2、3562hm2，可见土地流转逐年活跃，流转规模逐年上升，但流转总量仍然偏小。根据注册和流转资料，规模在2hm2（30亩）以上的新型经营主体有571家，经营面积2508.7hm2。其中规模在33.3hm2（500亩）以上的有18家，共计613.7hm2；规模在20～33.3hm2有11家，共计285.1hm2；规模在6.67～20hm2的有31家，共计234hm2；规模在3.33～6.67hm2的有144家，共计493.3hm2；规模在2～3.3hm2的有367家，共计882.6hm2。

1.2 流转方式

荆州区土地流转的方式以租赁（出租）、转让、互换（置换）为主，鲜有入股、托管、抵押等形式。根据调查，转让转包5073.3hm2，占流转面积的59.3%；租赁面积1793.3hm2，占流转面积20.9%；以互换形式流转300hm2，占流转面积3.5%；以土地入股的160hm2，占流转面积1.9%；其它形式1226.7hm2，占14.4%。

流转的8556hm2农村土地中，有土地合同和协议的6378.6hm2（其中不规范的5113.2hm2），占流转土地74.6%；没有任何文字手续的2177.4hm2，占流转土地25.4%。

1.3 流转年限

根据调查，在流转的8556hm2中，流转年限10年以上的682.3hm2，占8.0%，3～5年的3971hm2，占46.4%，没有明确约定期限和1年的3902.7hm2，占45.6%。

1.4 土地流转价格

土地流转的价格应该由流转土地所处位置、当地主导产业、收入水平和转出土地使用效益高低决定。根据调查，荆州区土地流转平均价格4.73元/m2，最高的是川店镇太阳村为24元/m2，最低的2元/m2，最低和最高相差12倍。所有原有的各项政策性补贴仍然归流出方所得。

1.5 土地流转从自发、零散逐渐向规模、有序发展

2013年以前，“三权”没有明确，农户间流转往往是没有通过村、镇，一般连承包权一起流转了。无序的土地流转制约了现代农业发展[2]。今年，荆州区结合土地确权，流转仅限于土地经营权，并印制了统一的《土地流转合同》。

2 荆州区土地流转存在的主要问题

2.1 农村土地政策宣传不及时，欠深入

调查发现，不仅近80%的区直公务员对国家农村土地政策了解不全，而且乡镇领导包括直接分管领导对农村土地政策精神领会不深，部分村组干部更是一知半解，多数农户更是不懂。

2.2 对注册登记新型农村经营主体缺乏正确认识

调查的21个农村新型经营主体负责人，有7家安排过涉农项目，9家都十分关心涉农和项目政府补贴事宜，希望得到项目支持和补贴，有5家对没有安排涉农项目和补贴不理解。21家中有12家成立合作社或家庭农场的目的是为了得到更多的农业补贴和项目或完成上级的“任务”凑数，而不是为了真正紧密型的规模化合作生产、销售和管理。

2.3 土地流转不规范

一是集体土地产权所有者没有真正行使土地法人应有的职能，不愿主动从法人的角度去引导、解决土地流转中存在的问题[3]；二是多数土地流转不符合程序；三是多数有合同或协议的不规范，部分没有签订流转合同。

2.4 流转土地零散，不集中连片

现在主要是“散户—散户”的自发性土地流转，流出农户往往是把分散、贫瘠、抗灾性差的农田优先转出，这种流转速度慢、田分散、规模小。

2.5 农民保障水平低，恋土情结重，多数不愿意放弃土地

一是农民养老和医疗保险水平低，不能满足农民养老和看病的保障需要。二是农业生产保险范围小，额度小，不能发挥应有的保险作用。如水稻保险，绝收才补助3000元/hm2，实际上农户投入都达到了10500元/hm2以上，补助不及投入的1/3。三是多数农民仍然把土地视为生活的最终保障，这一观念根深蒂固，致使农民不愿意放弃土地，不愿意流转给其他人。

2.6 流转价格不合理，而且稳定性差

荆州区2014年农村居民可支配收入14，158.9元。根据调查，如果流转的土地年租金超过10元/m2或350～400kg稻谷/666.7元，种植水稻等大宗农作物，管理好、产量高，处在盈亏平衡点，管理稍差或遇到自然灾害天气、产量低、就要亏本，风险大，这样的农民专业合作社收入主要寄希望于项目或补助。

2.7 非粮化趋势越来越明显

在调查中发现，除发现极少数改变土地用途外，流转的土地中，有一定面积用于种植蔬菜、苗木、果树等非粮作物生产，并有逐年扩大的趋势，这与朱忠贵等人的调查结果一致。

3 土地流转的对策及建议

3.1 加大农村土地政策宣传和落实力度

土地流转不仅要考虑土地产出率的提高、土地价值的增加，还必须考虑土地对农民的基本生存和社会稳定发展的意义。

3.2 搭建农村土地流转信息平台，逐步建立土地流转市场

土地流转有政府主导型、村委会主导型、市场化运行的产权交易主体和依托土地承包经营户为主体建立的土地流转合作社等多种组织形式。

3.3 强化指导，规范土地流转

县（市、区）和乡镇政府要在农村土地流转方面主动作为，结合实际，依法制定土地流转程序和规范合同，有效保障流转双方的权、责、利，减少纠纷，促进和谐。

3.4 进一步加大对现有适度规模经营的政策扶持力度

适度规模经营有利于提高农业劳动生产效率、土地利用率和土地产出率，有利于调整农业结构，加快农业产业化进程，提高劳动综合生产能力，有利于改善农业生产条件，推进标准化生产，减轻农业污染，保护农业生态环境，有利于保障国家粮食安全，有利于城乡一体化发展。我们认为种植高效经济作物以1～3.3hm2，大宗农作物以3.3～20hm2为宜。

3.5 进一步加大科技扶持力度

（1）加大对新型职业农民的培育，提高从农人员的专业素质。

（2）强化农技人员包村联户、联系新型经营主体的责任。

（3）建立高标准试验示范基地、加速科技成果转化。

3.6 进一步加强农田基础设施建设

首先，县级政府要主动作为，充分整合中央、省和地方涉农项目和资金，优先对土地流转具有一定规模的新型经营主体的土地进行田间工程完善，按照现代农业的标准，真正做到路相连、渠相通、田成方，能排能灌，旱涝保收。改变目前涉农项目多头、低标准、为了项目而项目的重复建设的现状。二是组织村民通过“一事一议”，加大筹劳力度，完善村级公益性事业，改善农田基础设施。三是调整部分补助资金的补助方式，改撒胡椒面为突出重点建设。

3.7 建立、完善和提高农村保障、保险机制，提升保障能力

一是增加投入，全面提高农村养老、医疗保障水平。二是提高水稻等农作物保险标准，尤其是新型农村经营主体规模生产者的保险保障水平。三是结合实际增加大棚等设施保险。

3.8 正确引导、发展土地股份合作社

土地股份合作社一般以农业产业化企业或工商企业等为龙头，建立“公司+基地”的紧密型模式，农民将自己承包地作价入股参与开发，土地确权确定面积而不确定具体地点，农户与公司利益共享、风险共担、盈利返还或二次分红。也可以在一定行政区域内，成立土地合作社，将一定规模的土地向本社社员或外单位、个人进行发包。

3.9 积极创新，探索土地托管方式

土地托管是规模化经营的新途径，可以加快农村土地规模化经营的步伐，在促进粮食增产，实现农民增收的同时，将农村富余劳动力解放出来，转移出去，给农民参与社会文化事业提供了更大空间。

参考文献

[1] 韩长赋.加快发展现代农业（学习贯彻党的十七届五中会议精神）[N].人民日报，2010-11-22.

[2] 姚永康，吕晓三子.影响现代农业发展的土地制度分析[J].三农研究，2012，（10）：23-24.

[3] 方文.中国农村集体土地产权问题的若干解读[J].浙江科技学院学报，2014，2