安置社区社会治理研究

王玉龙　郑姗

[提要] 新型城镇化背景下，大量农转非的安置社区出现，在这些社区中，居委会行政效率低，社会组织服务不成熟，居民社区归属感不高，为安置社区的健康发展带来巨大的障碍。本文通过对曾家镇龙荫社区的走访，了解安置社区的社会治理问题，尝试探索消解安置社区社会治理问题。

关键词：安置社区；社会治理；社会组织

本文系校级课题：“社会治理视角下安置区老年人社区融合问题研究——以曾家镇五里社区为例”

中图分类号：C913 文献标识码：A

收录日期：2016年2月19日

一、安置社区

“社区”一词最早由我国知名社会学家费孝通翻译自滕尼斯的著作《Community and Society》，社区一词从此为我国所接受。我国官方语境下的社区指的是“城市政府按照地域面积和人口数量的双重标准进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的目标加以划定的城区管理单位”。“安置社区”是社会快速转型时期的今天，伴随城镇化的发展要求，政府通过征地拆迁补偿的方式将原居住农民转移或就地安置。这一类社区的典型特征与依靠自身力量进行自我城镇化的社区存在发展动力的性质截然不同，依靠政府投入而非自我发展的模式来进行城镇化建设。这一过程中伴随四个矛盾的出现：第一，农民拆迁安置非自愿性；第二，社区自治不足性；第三，农民身份的转变性；第四，生活习惯的不适应性。

为此，我们走访了曾家镇龙荫社区，这个社区属于拆迁安置社区，大部分居民在城市化进程中离开原居住地在城镇定居，政府在拆迁过程中按政策给予补贴，并对居民日常生活给予一定的保障，社区的发展状况与政府的支持存在很大的依赖关系，属于典型的外力发展型社区。外力的作用不足和居民实际生活需求过高产生矛盾，给龙荫社区的社会治理带来很大困难。经过前期的社区探访和社会调查发现，一方面龙荫社区的很多小区存在物管费用收取难的问题，住户原先都是农民，小农观念浓重，自扫门前雪现象层出不穷，法制意识淡薄，总是找各种理由不缴管理费；另一方面在从“熟人社会”搬迁到城市社会的过程中，很多生活方式的不适应都会出现，缴纳物管费的情况违背了农村生活既有的生活习惯。社区居民参与社区环境维护的积极性不高，居民安全意识差，生活习惯还延续原有的生活状态，两极（老人和儿童）人群存在很多需求不能得到满足等。

二、安置社区社会治理特点

（一）社区自治能力薄弱，行政化程度高。社区居委会本是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，但是在我国社区建设与社区发展过程中出现了社区组织行政化的倾向。一方面安置社区属于政府主导所形成的，其生活设施、社会保障体系、环境卫生、劳动保障等还不能和城市社区同等待遇，依然需要依靠政府扶持、借助外来资源的投入帮助发展城镇经济、稳定民生；另一方面对于社区矛盾的解决依然依靠传统政策导向、社区负责，社区资源整理力度比较低，居委会解决居民实际问题能力比较低。所以，居民委员会的自治能力被削弱，代表政府处理社会矛盾，解决社区问题的角色被提高，行政化程度大于自治能力。

（二）社会组织参与度低，创新能力差。党的十八届三中全会提出“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制”。很多社会组织如雨后春笋般发展起来，他们积极介入社会服务中来。在政府积极创新社会治理模式、转变政府职能的背景下，很多社区对引入第三方组织解决社区问题持保守态度，对于专业社会机构观望不相信亦或者将希望全部寄托于第三方组织，相互之间沟通路径稀少。（表1）

提取表1中信息可知，大部分居民没有参加社会组织，占比71.6%，说明社区居民对于社会组织认识度不大。一方面体现在组织的行政化趋势、资源的不足，否定了囊括全部意愿居民参加的可能；另一方面社区组织宣传力度和方式不够，主要体现在社区服务趋类性严重，专业服务占比较小，不能很好地切合居民实际需要。提取表2中信息可知，各型社会组织中居委会在社会治理中发挥的作用最为明显，占比71.1%；其次，居民自发组织在社会治理中发挥的作用占比68.9%，其他社会组织在居民中发挥作用基本持平。所以，社会治理需要重视居委会的作用并鼓励发展群众自发组织。（表2）

（三）居民思想意识差，社区归属感不强。社区居民在社会治理中扮演核心的角色，所有的政策制定、社区管理、社会组织参与等都围绕居民这个核心对象开展。小城镇的社区居民由于思想文化程度不高、工作繁重、家庭任务重等问题，一定程度上闭塞了他们与外界群体沟通学习的机会，让他们对于社区认识度比较差，对于第三方组织的认识几乎没有。一方面一定程度上对社会组织参与社区治理带来困难；另一方面特殊的社区例如安置社区由于经济压力带来居民对于社会需求集中在物质的满足上，对于其他形式的社区事务兴趣不大，客观上为社区转移社区居民注意力，缓和社区矛盾造成困难。在干部层面，所有小城镇社会治理干部普遍年龄比较大，这有优势也有弊端。一方面时间的累计为社区干部在社区活动提供了一定的民意基础，社区干部在处理社区问题上打感情牌且处理顺手；另一方面对于新时期社区特殊群体特殊问题，社区干部在这方面除了逢年过节的礼品慰问就再没有更好的办法来解决了，特别对于空巢老人、失独老人、留守儿童、残疾人、智障者等特殊群体无法兼顾。所以社区干部专业基础差，处理问题专业技术不足。

三、安置社区社会治理对策

（一）转变社区治理结构。社区居委会属于群众自治组织，却在现有体制运行下变成政府行政化机构，成为政府的代言人，这不符合社区居委会的法律责任。而新形势下，安置社区还需要政府帮助协调资源，维持社区秩序，社区居委会完全脱离政府行政身份又会给社会带来不稳定因素。另外，对于新形式下社区产生的问题变化快的特点，行政手段和政策不能很好地服务百姓，不符合新形势下新城镇化以人为本的社区建设理念。所以，我们建议社区能够分化出“社区居委会、社区工作站和社区服务站”三个组织，社区居委会依旧是社区居民合理合法诉求的代言人和发言人，与居民是委托-代理关系；社区工作站是基层政府的派出机构，承担着社区的行政性事务，将居委会从行政性事务中剥离出来；社区服务站是社区服务的供给者，政府通过购买社区服务的方式对社区予以财政支持。

（二）加强社会组织的社会服务监管，提高社会服务机构的服务水平。现阶段在重庆，政府购买服务模式已经成型，重庆的社会工作服务机构也迅速崛起，在崛起过程中，也出现了很多新问题。一方面由于政府对于现实状况的估计评价不足，社会服务购买比较盲目，没有重心；另一方面对社会服务的专业性和有效性的评估方式和标准没有成型，导致社会服务行政化。再有社会服务机构的泛滥导致服务的雷同性严重，盲目跟风和毫无目的的模仿导致服务价值严重降低。所以，政府应该出台政策，首先划分社会工作服务机构的专业领域，确定服务标准，拟定评估方法，组建专业评估团队对社会服务组织的服务进行专业评估，防止浑水摸鱼现象的泛滥。

（三）加强社区文化建设，促进居民社区归属感的建立。居民的社会归属感强不强，一方面体现在居民参与社区实务的意愿，我国经过改革开放几十年的发展，逐步形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，其中公众参与是衡量社会治理程度的关键指标；另一方面在于有没有完善的社区文化，融洽的社区氛围。通过对龙荫社区的调查走访，50.5%的居民从不参加居民会组织的活动，35.8%的居民偶尔会参加，13.7%的居民经常参加。可以看出居民参与社区组织和社区活动的积极性不高，影响社区问题的化解。（表3）

主要参考文献：

[1]王巍.社区治理结构变迁中的国家与社会[M].北京：中国社会科学出版社，2009.16.

[2]向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析[J].学海（南京），2006.3.

[3]朱学倩.新型城镇化下拆迁安置型社区政府管理研究[J].学术理论（经济管理者），2015.5（下）.