被征地农民安置法律制度研究

沈虹

[提要] 被征地农民是我国公民的组成部分，应当享有同等的安置保障权利。但是农民的土地被征收之后，没有有效的安置措施、合理的土地征收补偿、充分的就业岗位等因素，致使被征收土地的农民成为“无地、无业、无保障”的群体。由于被征收土地农民的合法权益受到侵害，农民群体上访时间剧增，影响社会的安全稳定。基于被征收土地农民的安置保障不足，为此构建被征地农民的社会保障安置法律制度极为迫切。本文阐述被征地农民安置相关理论问题，分析我国被征地农民安置现状，并为我国被征地农民安置法律制度构建提出建议。

关键词：被征地农民；社会保障；法律制度

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2016年3月1日

一、被征地农民安置概述

（一）被征地农民社会保障安置的概念。被征地农民社会保障安置是依据社会保障制度发展而来的，具体是指农民在土地被征用之后，政府对农民的安置中要将社会保障内容纳入到其中，即实现养老、医疗、失业和最低生活保障的安置，理解社会保障是准确理解被征地农民社会保障安置的前提。被征地农民的安置问题实质上就是被征地农民社会保障安置问题能够得到解决。这也是被征地农民在征地过程中应当享有的一项权利。具体是指：农民因国家征地行为而在失地安置过程中享有的获得养老、医疗、就业和最低生活保障等方面的社会保障性权利。

（二）被征地产生的原因。我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实施征收或征用，并给予补偿。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和不动产。”国家为了公共利益的需要征用土地是有法律保护的合法行为。在我国，一切土地属于国家和集体所有，农民只享有土地的使用权和承包经营权。《物权法》第124条规定：“农民集体所有和国家所有的由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实施土地承包经营制度”；第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”所以，国家要取得土地的使用权需要进行土地征收。随着我国经济的不断发展，城市化水平越来越高，城市化进程中需要的土地需求更加迫切。我国的法律已明确规定，国家征用土地必须以公共需要为目的，但是在现实的发展过程中，也有借着公共利益的外衣进行商业化发展的行为。这都导致农民土地被征用。

二、我国被征地农民安置现状

（一）现行被征地农民社会保障安置方式

1、物质安置。物质安置是按照一定的补偿标准给予被征地农民一定的补偿费，让被征地的农民自己寻找出路。《土地管理法》对此有相应的法律规定，一般采用的是给予安置补偿的办法，一是分期发放补偿，另一种是一次性发放被征地补偿。

2、半征半留。半征半留是国家在征收土地的同时，给被征地的农民预留出部分土地，供集体经济组织开发获得利润。

3、土地股份合作。土地股份合作制模式是指在坚持农村集体土地所有权不变、农民长期持有土地承包经营权不变的前提下，农民以其土地承包经营权入股获得收益。

4、提供就业。提供就业是农民的土地被征用后，政府或者用地方单位为被征地的农民提供就业培训或者就业机会，以此方法安置被征地农民，确保被征地农民的稳定。

（二）现行被征地农民社会保障安置的缺陷

1、社会保障安置体系不完善。首先，我国当前的被征地农民社会保障安置办法的实施是根据不同地区的不同情况制定的，在全国没有一个系统的社会保障安置措施。该措施能够保障该地区被征地农民的生活保障问题，但该措施不具有长期性和稳定性，很容易造成被征地农民再次陷入保障难问题；其次，我国的现行法律中规定了有关的社会保障安置的内容，但这些内容针对维护农民权利的很少，对被征地农民社会保障安置的规定根本没有。

被征用地农民社会保障不完善主要体现在：首先是养老建立在土地为基础之上的以家庭养老为主，农民的土地被征用之后，家庭的生活负担加重，养老问题就失去保障；其次，我国的基本医疗建设还没有全面覆盖；再次，被征地农民的工作没有可靠的保障；最后，被征用地农民获得社会的救助比较困难。

2、地区差异大、且连续性弱。我国各地区的经济发展水平有很大的差异，对被征地农民社会保障安置也有不同的标准，对被征地农民的保障安置水平还处于低水平。社会保障工作是一个长期性的问题，目前我国各地的被征地农民社会保障安置都是解决农民暂时的生活问题，主要是一次性给予土地征用补偿，政府把农民的土地使用权直接买断，不再承担其他的相关责任。被征用土地的农民拿到的土地征用补偿金不能解决农民长期生活问题。在提供就业安置中，政府或者用地单位提供的就业岗位不具有稳定性，增加了农民的不稳定因素。被征用地农民失去土地就意味着失去了一切。

3、安置资金不充分。被征用地农民社会保障安置的建设需要政府的资金支持，同时还需要一定的后备资金做支撑。被征地农民的保障资金是由个人、集体和地方政府共同承担，根据具体情况由政府自由分配协调三者的资金出资比例，但根据数据显示，在实际的出资分配中政府出资不足是常出现的问题。而社会保障安置是一个长期系统的问题，需要长期的进行，没有充足的资金做后盾，社会保障安置体系就会处于混乱无序的状态。

（三）现行被征地农民社会保障安置缺陷原因分析

1、土地产权制度存在问题。所有权是土地产权的核心问题。被征用地农民社会保障安置的核心问题在于土地财产权利问题。之所以会出现问题，是由于政府没有处理好土地财产权问题。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。法律规定了农村集体经济组织对农村土地享有所有权，但同时也规定了乡镇集体组织、村农业集体组织和村内农业集体组织这三者对农村土地也享有主权。至此，使得农村土地的所有权不能归一者完全享有，从而使得农民不能主张行使土地所有者的权利。

2、失地农民社会保障安置立法的缺位。《物权法》第42条：“征收集体所有土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的生活保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。我国的《农业法》、《农村土地承包法》中也有相关的规定，如：完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供相应的社会保障安置。《物权法》相关规定虽然对被征地农民社会保障安置提供了相应的法律保障，但这种保障不能确保农民生活的长远稳定。并且《物权法》规定的比较笼统，不具有实际操作性。

三、我国被征地农民安置法律制度构建

（一）改革土地产权制度

1、完善土地产权制度。我国现行法律对农村土地产权的规定不清晰、不充分。解决此项问题应该通过立法明确指出土地产权的归属，明确土地使用者和所有者之间的权利划分。应对《土地管理法》进行修改，将集体土地的所有权归农村集体经济组织所有，农民享有除所有权之外的其他权利。由此以来，农民就可以对土地行使相应的权利。《物权法》也应该加强对农民土地承包经营权的确认，在农民土地被征用情形下也可以获得因承包经营权带来的权利，使农民获得更多的法律保护的权益。

2、完善土地使用权。现行的法律制度规定土地的使用者不得改变土地的用途，限制了土地的使用效率。法律规定应当放松对农民自主经营权的限制，在不改变土地用途的前提下，根据市场的具体需求自主经营，提高土地的使用价值。保障农民对土地享有充分的收益权利，使农民对土地长期占有，保证农民获得稳定的投资收益。

（二）完善土地征用补偿。我国土地征用的前提是满足公共利益的需求。《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但法律条文没有对公共利益作出明确的解释，存在法律的漏洞，使政府和相关土地使用者借机损害农民利益。所以，我国法律应当对公共利益作出明确的规定，限制土地征用。

确保土地征用程序公平、公正，建立完善的土地征用程序，使土地征用权的行使限制在合理的程序之内，被征地者的合法权益受到合理保障，消除被征地者和政府之间的矛盾。建立土地征收征用的信息公示平台，采纳被征地者的意见。完善征地司法程序，保护农民的合法权益。加强土地征收监管，保证土地征收的合法进行。

政府应该制定合理的征收赔偿制度，合理计算土地的价值，根据不同的地区不同的发展水平给予相应的补偿费，确保农民的合法权益不受侵害。

（三）制定《被征地农民社会保障安置法》。被征地农民保障安置的根本在于创设相关法律，从立法的层面来保护农民的合法权益。

1、制定的理念。制定《被征地农民社会保障安置法》应以人为本，保障被征地者的合法权益，保障被征地农民的长远稳定生活，坚持可持续发展的思想。在处理安置问题中应当保证公平和效率的统一，提高安置的管理水平。

2、保障安置管理机构。被征地农民社会保障安置现有的机构是公共服务审批服务中心统一进行审批，是由当地的劳动部门和社会保障部门统一办理。被征地农民社会保障安置体系和城镇居民的社会保障体系不同，但在管理层面应当和城镇居民社会保障统一管理体系，以有利于形成统一完善的社会保障体系。

3、保障费的取得。为了确保被征地农民的长久稳定生活，保障安置管理机关需要建立一个安置资金保障后备，用来保障被安置农民的稳定收益。被征地农民被补偿金额的部分、政府财政给予支持的部分、再者是集体出资，三者出资综合由管理机构合理投资经营，确保被征地者稳定收益。

（四）建立被征地农民相关社会保障制度

1、养老保险制度建设。农民的土地被征收之后，就失去了赖以生存的基础。由于自身条件的限制，传统性的养老不再适应现行状况。建立被征地农民养老保障制度，可以从根本上解决农民的顾虑。此前已经提到，坚持可持续安置原则，充分保障农民的合法权益。

2、就业培训机制建设。我国农民由于缺少受教育和就业培训，普遍存在着文化素质和劳动技能弱的问题。被征地农民被征地后，就业问题严峻，处于劳动年龄段的人又占到多数，做好被征地农民的再就业根本在于帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，努力通过市场化的方式实现再就业。

主要参考文献：

[1]刘远新.土地征用中失地农民社会保障问题研究.四川农业大学，CNKI数据库.

[2]陆福兴，杨盛海.论失地农民的可持续生计.中国农村研究网，2006.2.20.

[3]李春斌.失地农民安置和保障法律问题研究.兰州大学，CNKI数据库.

[4]唐琼.论失地农民权益的法律保障.华中师范大学，CNKI数据库.