多措并举解决秸秆焚烧顽疾

全国人大代表贾旭芝等8名代表建议：

加大对秸秆回收综合利用政策扶持力度

我国是农业大国，生产多少斤粮食，就产生多少斤秸秆。每年各类秸秆总产量在6亿吨上下，约占世界总量的三分之一。对于目前，资源缺乏的我国来说，能够充分回收秸秆，加以综合利用，是百利而无一害的大好事。几千年来，农民对秸秆的利用，只是传统的炊事用途，随着我国改革开放社会经济的发展，农村生活水平的提高，秸秆已逐渐没有了市场，大部分任其腐烂，或者直接就地烧掉。燃烧秸秆是上世纪九十年代以后开始出现的一个很大的问题，其范围之广，产生的大气污染之严重，已干扰航班起降，引发火灾，甚至直接影响到人们的日常生活，危害身体健康。近几年，我国频发大范围的深度雾霾，就已经给出了答案。所以，我国政府必须加大对秸秆回收综合利用的政策优惠力度，以更好的促进解决资源匮乏、治理大气污染等我国未来经济发展中将长期面临的问题。

一、秸秆本身有三大类作用

1、还田。即整株还田、根茬粉碎还田和传统沤肥还田。合理的还田可以增加土壤的有机氮含量，改良土壤，培肥地力，对补充磷钾也有意义。

2、饲料化应用。秸秆本身的营养价值很低，经过适当的处理后，可以提高营养价值和可消化性，从而可以作为饲料使用。

3、作为生产原料，如化工、发电、造纸、编织等。

近十多年来，随着秸秆综合利用各项技术的日益成熟，秸秆的三大类作用也逐步显现。我国各级政府对秸秆回收综合利用及农民燃烧秸秆问题，也出台了相应的政策，如1999年，国家环保总局、农业部、财政部、铁道部、交通部、中国民航总局就联合发布《秸秆焚烧和综合利用管理办法》（环发[1999]98号）；国务院于2008年也颁布《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发[2008]105号）；国家发改委、农业部、财政部又联合印发《“十二五”农作物秸秆综合利用实施方案》（发改环发〔2011〕2615号）。但为什么至今收效甚微呢？

二、在调研中发现并深入分析其主要原因如下

1、拉运秸秆的费用太贵，每公顷得支出近千元。农民普遍表示，他们明知露天焚烧秸秆污染空气，同时会造成土壤板结，但苦于处理成本过高，自身难以消化还田，不得已一烧了之。因此，“政府不让烧，农民就晚上三五成群偷着烧，根本没办法全部管住”，乡镇干部如是说。

2、秸秆回收利用企业的收购价较低。作为秸秆收购重要一环的秸秆经纪人普遍反映，他们几乎难以保证微薄的利润，在运输途中因为超高超宽被处罚，还得亏本。

3、绝大多数秸秆回收利用企业都因秸秆回收成本不断上升，所产出的经济效益又不能保证企业的相对利润，几乎都挣扎在盈亏平衡线上，没有扩大再生产的积极性。比如，国能德惠生物质发电有限公司设计标准为消化秸秆28万吨，但投产至今，年购入的秸秆不超过10万吨，秸秆的运输半径不能超过50公里，即使在企业覆盖的50公里半径范围内，由于秸秆打包机和人力短缺，秸秆经纪人也难以挨家挨户的地头收购。目前秸秆发电企业的上网电价是每度0.75元，按1.3公斤秸秆发一度电计算，回收秸秆的成本就已经接近上网电价。企业难保微薄的利润。

4、秸秆综合利用各项技术的科研经费严重不足，无法有效突破一些技术瓶颈，大幅提高秸秆利用的经济效益。

三、建议

各级政府要多措并举地加大对秸秆回收综合利用中“收、储、运”各个环节的政策扶持力度，使秸秆资源真正成为化工、发电、造纸等工业生产的重要原料，彻底解决农民焚烧秸秆问题。

1、要解决秸秆焚烧问题，首先要帮助农民解决秸秆出路，并与农民增收结合起来，可对农民给予一定的秸秆综合利用补贴，提高农民“送秸秆”的积极性，把农民的秸秆负担转化为农民的秸秆经济收益，从而用“疏”的办法来根除秸秆焚烧的现象。再者，加大执法力度，对焚烧秸秆的行为采取奖罚并重的措施。

2、应出台相应的优惠政策，鼓励秸秆经纪人和秸秆综合利用企业在乡镇、村屯设立秸秆收储点，并根据收购主体的实际收储量再给予一部分补贴，降低秸秆综合利用企业的原料成本。

3、参照当年燃料乙醇的补贴政策，综合考虑，对开发秸秆综合利用的企业给予一定的财政补贴，鼓励企业不断加大技术研发力度，同时制定出相应的税收优惠政策，鼓励生产和消费生物秸秆的环保产品，并研究制定政策引导，市场运作的产业发展机制，促进秸秆资源的有效利用。

4、加强对秸秆还田技术的推广支持和政策优惠力度。将秸秆直接消化在田间地头，提升土地有机质含量。如在宽窄行种植的前提下，专用的收割机可以直接将秸秆粉碎成20-30厘米的段，并通过高留茬将秸秆固定在地垄里，第二年可在上一年未耕种的垄间使用复耕播种及直接播种，从而实现轮作和秸秆还田。再比如，用碎草机处理秸秆，应用腐秆剂加速秸秆的腐烂等手段，增加土壤有机质，改善土壤结构，提高土地产出率，促进农业生态良性循环发展。

5、鼓励县、乡、村一级使用的锅炉厂家、酒店、食堂、乡下浴室等推广使用生物质颗粒的燃料，直接作为锅炉燃料或焚烧炉，转化成热能等，使秸秆利用步入良好循环的道路。

6、切实落实县、乡、镇政府责任制，并发挥村级组织作用，把秸秆综合利用率水平列入对乡镇工作的考核内容，对秸秆利用率较高的县、乡、镇或村给予一定的奖励，以奖代罚。

国家发展改革委办理并复文：

合力推进秸秆综合利用工作

燃烧秸秆是上世纪90年代以后开始出现的一个很大的问题，其范围之广，产生的大气污染之严重，已干扰航班起降，引发火灾，甚至直接影响到人们的日常生活，危害身体健康。

国务院办公厅印发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》（国办发〔2008〕105号），国家发改委会同农业部门牵头，建立了各有关部门参加的协调机制，统筹研究推进秸秆综合利用的重大问题，提出促进秸秆综合利用的政策建议，加强对地方秸秆综合利用工作的督促和指导。多年来，国家发改委会同农业部按照国务院要求，认真履行职责，合力推进秸秆综合利用工作，取得了积极的进展。

一、关于解决秸秆焚烧问题的建议

为禁止秸秆露天焚烧，《中华人民共和国大气污染防治法》（修订草案）明确规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府环境保护、住房城乡建设主管部门按照职责责令改正，处200元以上2000元以下的罚款。为深入推进秸秆综合利用工作，提高秸秆综合利用率，2014年国家发改委会同农业部联合印发了《关于深入推进大气污染防治重点地区及粮棉主产区秸秆综合利用的通知》（发改环资〔2014〕116号），提出各地区根据实际情况，编制秸秆综合利用实施方案，组织实施秸秆综合利用重点工程，提高秸秆综合利用率，从根本上解决秸秆废弃后的出路问题。农业部制定出台了《农业部关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，选择京津冀等大气污染重点区域，启动秸秆综合利用示范县建设，率先实现秸秆全量化利用，解决秸秆焚烧和出路问题。

二、关于应出台优惠政策，鼓励设立秸秆收储点，降低秸秆综合利用企业的原料成本的建议

秸秆收储是推动秸秆综合利用工作的关键环节。2013年农业部印发了《关于大力推进农机社会化服务的意见》（农机发〔2013〕3号），鼓励农机服务组织、农机户为其它农业生产者提供包括秸秆还田在内的各类农机作业服务，有力地推动了秸秆回收利用。2014年国家发改委创新支持方式，全面推动秸秆综合利用，安排中央预算内投资，支持大气污染治理重点地区和粮棉主产区等16个省（区、市），重点开展包括农作物秸秆收储运体系建设在内的秸秆综合利用项目实施，促进秸秆全产业链的提升。同时，根据土地管理法律法规和有关规定，秸秆收储环节涉及用地属于临时用地，应充分利用农村闲置、废弃建设用地以及现有晾晒场等，不占或少占耕地。对于运输和加工环节所需用地应按建设用地管理，依据土地利用总体规划，统筹安排，合理布局。对纳入年度土地利用计划安排的，依法办理建设用地审批手续，及时提供用地保障。下一步，国家发改委将会同有关部门认真总结各地成功经验和做法，积极研究秸秆收储点建设政策，降低秸秆原料收储成本。

三、关于对开发秸秆综合利用的企业给予一定的财政补贴的建议

近年来，有关部门相继出台了一系列秸秆综合利用扶持政策，推动秸秆综合利用工作。其中国家发改委出台了《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》，对于新建农林生物质发电项目，统一执行标杆上网电价每千瓦时0.75元。为培育秸秆能源产品应用市场，财政部安排中央财政资金，对从事秸秆成型燃料、秸秆气化、秸秆干馏等秸秆能源化生产企业给予综合补助，对定点企业利用秸秆纤维素制取燃料乙醇，根据其产销量给予财政补贴。为促进可再生能源开发利用，中央财政在销售电量中征收可再生能源电价附加，用于支持电网企业收购包括生物质能发电在内的可再生能源上网电量。财政部、税务总局、国家发改委出台了资源综合利用企业所得税、增值税优惠政策，以及秸秆综合利用财政补贴政策。对以秸秆为主要（燃料）原料的电力、热力、代木产品企业，减按90%计入当年收入总额计算企业所得税，并实行增值税即征即退政策。

四、关于加强对秸秆还田技术的推广支持和政策优惠力度的建议

中央财政不断加大对秸秆还田技术的推广和补贴力度。为支持农作物秸秆还田，提高土壤有机质和耕地生产能力，中央财政从2008年起安排土壤有机质提升专项经费，引导农民开展农作物秸秆还田、恢复种植绿肥和增施有机肥，改善农业和农村环境。2014年，中央财政安排耕地保护与质量提升补贴项目资金8亿元，在全国657个项目县5237.5万亩农田重点推广秸秆还田腐熟等技术，促进秸秆等资源化利用，提升耕地质量。农业部安排中央财政专项资金3000万元，支持保护性耕作技术推广应用，带动秸秆还田面积增加3500万亩。同时农业部利用农机购置补贴项目，支持包括保护性耕作、农作物秸秆还田在内的农机化技术装备水平的提高。2014年，中央财政共安排秸秆综合利用机具补贴资金3.59亿元、补贴机具8.35万台。同时，鼓励农民购买带有秸秆还田装置的联合收割机，带有旋耕灭茬、秸秆粉碎、免耕播种、镇压等装置的联合整地播种机，开展复式作业。

五、关于鼓励推广使用生物质颗粒燃料的建议

国家发改委在节能技改项目中，将生物质锅炉改造纳入支持范围。为加快农村可再生能源开发利用，财政部、国家能源局实施绿色能源示范县建设，安排中央财政资金对农作物秸秆制沼气、成型燃料以及直接气化等给予适当补助，同时为保证项目长期稳定运行，中央财政支持示范县加强农村能源服务体系建设，建立健全覆盖县、乡、村三级现代农村能源服务网络。2014年，中央财政安排1.8亿元资金启动农业农村废弃物综合利用试点，支持采用“废物处理+清洁能源+有机肥料”三位一体的技术模式对农作物秸秆等进行资源化利用，积极探索多功能的秸秆综合利用技术途径。