民企梦碎曹妃甸LNG码头的样本调查

闫笑炜

时下能源行业PPP模式逐渐兴起，但民企在PPP行业为何频频遇阻？民营企业在一个曹妃甸LNG码头项目中的遭遇，折射出诸多亟待解决的系统性问题。

能源企业负责人张铭源（化名）又一次来到曹妃甸港的灯塔下。但此时，他已没有一年前带领团队进驻码头的雄心壮志。在过去的一年，张铭源和他的团队无数次来到这里，考察、洽谈，经历了从兴奋、到纠结再到失落。灯塔前的那片海曾经在他脑中是一座宏伟的LNG码头，现如今，它仍然只是一片片单薄的图纸，一摞摞厚重的可研报告。对着LNG码头的方向，张铭源在这里抽完一支烟，转身离去。

过去的一年，经济的由热至冷降低了LNG市场需求，打击了民企进军LNG码头的热情；但对于张铭源来说，对政府的信心丧失是他彻底放这个项目的最主要原因。

张铭源是早期进驻这片码头的企业家之一。过去数年时间里，这片港口流传着一个诱人的LNG码头的故事，吸引了诸多像张铭源一般的企业家考察、论证。但绝大多数企业最终花费了大量时间精力，心灰意冷的离去，留下残缺不全、冷酷无情的冰冷现实。

这些企业引发了《能源》杂志记者的思考，在我们不断呼吁民企进驻公共设施领域之时，政府管理机制不同步、法律保障不健全、信息公开不透明和“游戏”规则不完善等诸多亟待解决的系统性问题，成为民企不可承受之重。时下能源行业PPP模式逐渐兴起，但民营企业在PPP行业为何频频遇阻？民营企业在整个曹妃甸码头项目中的遭遇，折射出的政府管理机制不同步、法律保障不健全、信息公开不透明和“游戏”规则不完善等诸多亟待解决的系统性问题，或许能为当下政企合作甚至PPP项目带来一些警示。

诱人的码头

从唐山出发，沿长深高速行驶约90公里即可到达曹妃甸工业园区，其最南端的矿石码头是国内最大的矿石集散地。

中石油中石化的油气储运基地毗邻矿石运输中心。储罐上斑驳的痕迹昭示了其年代的久远。库区之间的空旷的场地上，一座民营企业“瑞鑫液化气有限公司”的气罐夹杂在两桶油庞大的灌区之间，显得形单影只。

这里是被誉为东方鹿特丹的曹妃甸港。由于拥有渤海湾其它地区无法比拟的深水岸线资源，曹妃甸成为了早期规划的外贸港口之一。这里承担了京津冀城市群出海口的职能，与矿石出口国澳大利亚、巴西、秘鲁、南非、印度等国海运航线十分顺畅。2014年，随着北京市和河北省正式签署《共同打造曹妃甸协同发展示范区框架协议》，将曹妃甸打造成首都战略功能区和协同发展示范区，这里也升级为国家级经济技术开发区、综合保税区。这里曾经吸引了无数民营企业争相投资，除了能源项目，也有房地产、酒店项目。

“能源项目，特别是要开发的LNG码头地理位置还是挺不错的，它带有点垄断性质。发改委规划的时候，还有三四个泊位的，还划归了一块防卫线，这三四个泊位可以对外招商。很多公司如果真的想做这个东西的话，这个区域内只能选曹妃甸，选不了别的地方。因为发改委不批。”张铭源告诉《能源》记者。

“曹妃甸对民企的支持政策是最好的，因为区政府有自己的无奈，这一区块的主要利益相关方为央企（首钢、中石油、中石化）、地方政府、民营企业。央企他们管不起，譬如中石油中石化他那个储罐建设并不合规，储罐最近处距离公路距离约太近不符合国家标准，但他们也就在那建了，现在也就那么回事了。而且曹妃甸管委会旗下的曹妃甸发展投资集团（以下简称曹发展）只是控股煤三期、通用码头、弘毅码头、和集装箱码头，他们未来也想控股LNG码头，民企好说话，所以他们还是喜欢民营企业。”一位当地业内人士告诉《能源》记者。

此外，近些年，围绕京津冀城镇群、辽中南城镇群、山东半岛城镇群展开额一场招商竞赛。天津的滨海新区和曹妃甸的竞争特别激烈，如何在招商引资中胜出，关键有两点——一是谁的扶持政策硬，二是比拼谁会画饼。扶持政策大家都会谈，但更多的民营企业相中的是京津冀LNG市场巨大需求的“饼”。

回顾LNG码头对外招商的历史，从2010年国务院颁布《非公36条》起，首次迎来了民企身影，到近两年民企大规模考察，这期间是天然气用量高速增长期，京津冀地区天然气供不应求，民营资本不断进驻。这里毗邻冀东油田，开采过程有丰富的伴生气，不仅满足当地的小区和工业用户，还可以通过华北管网，输送到京津冀地区。根据中国市政工程华北设计院的一份报告预测：“2020年，北京市年度天然气需求量200亿立方米，天津120亿/立方米，河北320～350亿/立方米。但由于冀东油田伴生气的开采能力有限，所以必须依赖进口LNG。”也就是说，谁拥有这个码头，谁将坐拥未来数十年的收益权。

然而，就是这样一块看起来诱人的资产，民营企业却屡屡碰壁，乐观的情绪早已消失的无影无踪。多年过去了，这里依旧是一片杂草丛生的荒地和一些曾经施工的企业打桩遗留下来的钢材。这个诱人的项目落地为何如此艰难？

成本核算难题

张铭源并非近些年退出曹妃甸的民营企业的孤例。2011年，唐山南光实业有限公司与海皇城市资源拓展有限公司合资成立海皇南光（唐山）石油化工有限公司，成为早期进入的民企之一。合资后的公司——海皇南光主要经营业务燃料油生产设施承建。当时的LNG码头设计的年吞吐量为50万吨，但该公司同时拥有一些配套项目——废弃油砂污泥综合处理项目，一个50万吨的原油储备库。

按照公司规划，项目总共分为三个周期：第一周期按照国际标准建设预计3年，按照中国的施工能力预期18个月。以年度吞吐50万吨运载量来看，企业预期120个月可以归还全部贷款和本金利息，根据实际盈利能力和减少分配的方法，预期可以在90个月内归还全部本金利息。不过，项目却卡在了贷款环节。由于资金不足，海皇南光将其转让给另一家民营企业，后者与美国某投资公司达成投资协议，但最后因成本核算看法不一致，双方未能达成协议，合作中止。以上两家仅仅是近些年来多家民企的缩影。2014年以来，陆陆续续退出过许多企业，多数同样在成本核算阶段遭遇了难题。

为何在成本核算如此困难，张铭源认为：“一般来说，拿到的招商资料和实际情况有出入。招商资料都是前期的，不会那么细，后期施工会逐渐暴露出来。”

油气储运设施投资成本高昂，离不开银行贷款。一般来说，这些企业拿到批复后方可申请贷款、通过建设运营偿还贷款。但事实上，从银行的角度来看，曹妃甸的融资条件并不好。

一位当地知情人士告诉《能源》记者：“整个曹妃甸地区都是人工填海造陆形成的，作为土地来源之一——吹沙造地的成本是高昂的，为了获得广阔的陆域面积，曹妃甸支付了巨额的资金，直到作业的时候，才发现原来的预算远远不够。”以曹妃甸最初的沙岛为例，当地沙质较好，加上吹沙造地时输送管道较短，一亩地造价平均约五六万元；而到三号港池附近的装配制造业基地造地时，由于淤泥较多、处理成本高等原因，每亩造地成本已达24万元左右。

由此，不难解释海皇南光等企业为何资金迟迟难以落地。经过一系列测算，其高昂的预算在今天看来依然令人瞠目结舌。2010年，项目立项之时，设计预算为3.8亿美元（换算成当前的汇率大约为26亿人民币）。但以上仅仅是储油库的项目建设，如果包含码头，预算可能超过40亿元，直逼新奥集团在舟山投资47.5亿元建设的LNG接收站。

激增的成本远远拉长了投资回收期，如果算上设备折旧，回报周期甚至超过15年，这还是在LNG供不应求的时候，2015年以后，LNG行业过剩趋势已十分明显，冲垮了民企内心最后一丝防线。

“民营企业退出是明智的，他们和国企的考量不一样，国企主要为了保障就业，说白了有活干，而民营企业、银行都是商业机构的，要考虑盈利和资产质量。”中资投资咨询公司研究院张鹏飞告诉《能源》记者。

政企互信不足

回顾民营企业与当地的谈判状况，起初双方相处的还算愉快，然而，政企合作中的诸多问题，却逐一暴露出来。

首先是股权分配的质疑。“谈判过程中，政府突然提出要求，码头不得以单方面运营，需要曹发展与多家企业以共同控股的形式进行建设，这个我们就不太理解了。”一位参与谈判的业内人士告诉《能源》记者。

这并不是什么特例，仔细分析近些年来与民营企业签订的油气储运设施框架协议会发现一个有趣的现象。由一家公司全资控股一个LNG码头或者油库的项目的情况少之又少。此外，民营企业在曹妃甸油气领域的投资也鲜以公司收购的形式体现，多为股权交易或者区块投资。

为什么一个LNG港口会有多个股东？根据官方解释：“这主要是因为民营企业进驻油气设施的投资大，周期长。一个油库项目预算最少也是以以上亿美元为单位来计算的。即便是大公司也很难同时展开多个项目。这个时候，成立合资公司，或者是多股东就成为了油库开发的主要方式。”

根据《能源》杂志记者掌握的资料显示：参与项目谈判的公司大约在7到8家左右，比较知名的譬如三亚长丰海洋天然气供气有限公司、新加坡的富龙集团有限公司、协鑫集团、以及山西龙城集团。除了山西龙城、协鑫集团以外，多数企业主业均以LNG为主，山西龙城的考量则是其工业需求。但据业内人士透露，还有一些来自上海、北京、香港的投资公司都有投资的打算，但有些企业一直没露面。

问题随之而来，在一些参与项目谈判的企业人士看来，这些企业在业务上多有竞争关系。

项目股权可以分割出多份，但是作业权和管理权只会旁落一家公司。尽管合资项目会成立管理委员会或技术委员会，让股东分别委派人员参与部分管理和决策，但最终对项目发展走向起到主导作用的只能是大股东，这引发了一些参与者的不满。

此外，在多数项目中，《能源》杂志记者留意到曹妃甸发展投资集团。公开资料显示：2007年，公司成立，主要为工业园区基础设施建设实施投融资与运营职能。也就是说，通过曹发展提供担保，协调四大银行为项目建设作融资支持。所以，在曹妃甸油气领域招商引资中，曹发展一直是摆脱不了的影子角色，但其代表了曹妃甸政府的职能。

“话语权会落在一些财大气粗的企业，然后曹发展会和这些企业共同管理。像三亚长丰、协鑫集团都很强势，小股东没什么话语权。”一位民营企业负责人告诉《能源》记者。“后来，曹发展和三亚长丰成立了一个合资公司，按照政府的意愿，当时是想要就是由这两个来牵头，占股51%，然后来建设、管理这个泊位。”

“事实上，我们对曹发展的认可都不错，但是对三亚长丰的这个认可一般，首先业务上就是竞争关系。所以大家当时最后就是也没达成。后来也就是因为这个原因，后来之后还有几家公司谈的也不是特别好。”上述业内人士告诉《能源》记者。

然而，从股权比例上看，无论是LNG码头，还是相应的配套油气储存设施，三丰都是作业公司。因此，三丰的决定也就基本上代表了这两个项目的命运。有不愿透露姓名的项目人士对《能源》杂志记者表示：“并非不愿意继续投入，但出于对未来合作的考量，干脆就退出了。”

事实也确实如此，在翻阅曹妃甸区域主要油气储运设施项目及其参与者不难发现。中小民营公司几乎都会选择曹发展集团合作。即便是协鑫这样的能源巨头也不能免俗。但在合作中，政府主导话语权，民营资本处于弱势地位。

话语权对于企业来说多重要，“当时在谈判的时候，大股东会提出一些免税保障、运力保障等，政府会比较重视，但话语权弱的企业就不会这种权利，很多承诺就是象征性的。”上述业内人士表示。

到后来，企业对地方政府产生了怀疑。“他们先把我们吸引过去，等到我们经常追问招商那边怎么样，对方总是说卡在发改委什么的，一推就是几个月。来来回回找他们办了很多事，对企业都是不小的支出。甚至有一次，他们访问我们公司，真正管事的人坐了五分钟就走了，剩下一堆莫名其妙的人到公司吃吃喝喝。”

有些研究者给出了一个很形象的说法——JQK：J是在招商引资洽谈阶段承诺的天花乱坠，把企业“勾”住；“Q”是指企业引进后，放到某个地方“圈”起来，政府之前的承诺得不到兑现；“K”是说，企业投产后，有关部门经常过来“揩油”，最后企业可能被“KO”。

地方债务之谜

关于这些招商引资过程中的失信现象，一位节能环保企业负责人发出感叹：“现在的公用基础设施招商完全是政府主导资源配置，先‘设宴请入然后可能会‘关门打狗，‘肉烂在锅里。这根本还是行政权力与资本、与市场、与企业结合的恶果！中央明明说让市场决定配置资源，政府在竞争领域退出，但到了地方实际上做法完全相反。”

曹妃甸兴起之初，恰逢国家四万亿投资，经济热的表象下，掩盖了地方债务的隐患。然而，随着经济下行，这一隐忧正逐渐发酵，渐渐蔓延开来。

过去的几年里，曹妃甸一直引领着唐山的GDP，但这背后却是难以统计的负债。近些年，当地的居民都会明显感受到街道上行人数量的减少。2012年，这里拥有26.87万人，几乎所有的人口是来自其它地方的工作者。现在曹妃甸到了下午五点，就很难再看到人影。

当地人对这片码头讳莫如深，即使一个经营多年小卖部的老板能跟你开心的闲聊，但谈到这片码头时他立刻充满警惕。最后，《能源》杂志记者终于在旁边找到了中石化工程公司的一位员工，了解到过去的一些情况。

“辉煌时期，每月都能接待不少考察的企业，其中不少都冲着LNG码头设施而来，但大多数都心灰意冷的离开，也有些刚开始建就烂尾。”这名员工表示。

此前唐山当地经济学者曾分析：“曹妃甸盘子铺得太大了，别看开发了十年，很多项目还处于建设期，需要资金的持续投入。此前，有经济学家做过一笔测算：每天利息高达1000多万元。这种说法也并不是没有道理：假设1000多亿的贷款余额，按5%的利息算，一年利息就50多个亿，平均下来一天也要1360万元。所以，曹妃甸历任管委会，都把对外招商当作重中之重，主要还是为了还贷款。”

早在三年前，曹妃甸地方债务就已引发了地方政府与银行之间的矛盾。《法人》杂志曾经在两年前曾报道过，河北省委、省政府与银行对峙，政府要求工行唐山分行现场表态性发言，支持曹妃甸后续信贷，但遭拒绝。传言政府后来要挟工行，称将不支持唐山工行的发展，工行总行则威胁将停河北全辖贷款。业内评论认为，这是一次银行与政府之间的对决。但随着银监会连续三年在其下发的规范平台贷款文件中，提出同样一个目标——降旧控新，即通过整改缓释存量风险，同时平台贷款整体规模只降不增，并要求控制地方融资平台贷款增量，未来的融资将会愈发困难。

“曹发展的成立初衷和每个地方都有自己的城投、城建集团，以前是为了地方融资平台，而现在，随着地方债务问题的爆发，地方债务开始像这些地方国企转移，而曹发展就是这样的角色，说白了就是当下很热的PPP概念。”一位PPP行业研究者告诉《能源》记者。

有一个事实我们或许不能忽略，民营企业大规模进驻曹妃甸LNG码头是从2014年开始，而PPP的概念也是在2014年前后兴起，恐怕不是巧合，而是一种必然。

“GDP是靠投资拉动的，而政府又没钱拉不动了，怎么办？借钱？已经借不到了，只有再画一张诱人的大饼，先设法把社会残存资本圈进来！至于20年、30年以后的结局，再说吧！”上述业内人士在谈到PPP时无不感慨。

对于曹妃甸来说，现在为LNG码头提供融资支持的银行以中国银行为主。这是中行在当地的一个市级支行，曹妃甸作为区级单位，在与中国银行的对接中还具备一定话语权，对于中国银行来说，民企使用中行的账号操作投资中的现金流水也能带给他们响亮的业绩。但对于民企来说，他们不得不在PPP的悬崖边上谨慎前行。

“PPP也分情况，像市政污水领域的PPP因为和政府政绩挂钩，所以落实的比较好。但油气领域，民营企业油气储运设施司在资产和管理上都并非最佳选择，一方面是高昂的投资成本，其到手资产是否优质还不得而知。另一方面，民营企业若想完全脱离体制内的管理，还需要很长的路要走。”上述业内人士表示。