浅析事业单位分类改革的困境与出路

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摘要：自2011年事业单位分类改革意见的提出以来，经过多年的改革工作，事业单位分类改革已经取得了很大的进展，随着事业单位分类工作的完成，如何将分类改革工作做好需要作进一步的研究。文章通过分析事业单位分类改革的困境，对事业单位分类改革提出了自己的观点。

关键词：事业单位 分类改革 困境与出路

中图分类号：F270.7；D630

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）07-095-02

一、事业单位分类改革的必然性

事业单位作为链接社会、政府和市场的重要机构，是中国发展的特殊产物，随着时代的演变，事业单位的问题日益突出，在事业单位中行政机构、事业单位与经营活动的各种职能没有明确的区分。一方面，一些负担行政职能的事业单位并不是完全意义上的行政机构，内部员工没有行政单位的公务员编制；另一方面，没有明确区分不同事业单位的服务要求和职能需要，造成公共资源分配的不公平、不合理，事业单位对公共资源没有进行有效的管理和利用。总之，事业单位分类改革是重构社会、政府和市场关系的重要纽带，事业单位分类改革将是一项艰巨的系统性工程。

根据统计数据显示，我国事业单位超过126万个，员工总数更是超过4000万人，面对这一庞大的单位群体，在新的经济社会形势下，有必要提高我国社会事业的发展水平，通过理清各个事业单位的属性，按照行政职能、公益服务性、经营活动三个主要特性进行明确的区分，拆分目前如同大杂烩式的事业单位，并分别构建行政机构、经营企业和事业单位三个部分，保留下来的事业单位即为以公益性服务为宗旨的社会机构，这样的划分能够将公共资源进行有效的分配和管理，能够为有效的资源提供一个更好的分配管理机构。此外，对事业单位的划分还能够让不同特性的机构明确自身使命，单位的功能定位将更加清晰，行政与公益、公益与经营三者能够通过区分更好地认识自身的发展方向，这样才能从本质上提高单位的运行效率，同时国家的政策措施才能真正用到实处。

事业单位的划分不仅能够带动不同属性单位的发展积极性，还能为国家提供一个更加便利的管理环境，事业单位的分类能够为国家管理事业单位提供一个清楚的管理标准，对不同属性的事业单位能够给予不同的政策扶持，并配备相应的监督机制。此外，由于公益性服务的划分，这种剩下的事业单位能够通过有效的分类将公共服务提到机构的主要职能要求中去，保证社会公众的利益，打破部门或者个人的利益追求，为公益性服务开辟一条更加通畅的机构之路，这也是公益性事业发展的必然要求，也是事业单位发展的迫切需要。因此，改革后的事业单位，也就是完全以公益服务为宗旨的机构单位，才是政府组建服务型社会的必要部分，也是实现政府职能的重要单位。

二、事业单位分类改革的困境

目前我国事业单位分类工作即将完成，虽然分类标准存在一定的模糊和难度，但伴随着改革工作的推进，分类之后的事业单位需要多方的支持和配合。

（一）政府对事业单位的依赖性大

我国政府属于全能型政府，在复杂多变的社会环境下，政府的正常运行需要大量的事业单位为其提供人员和管理上的支撑。事业单位分类改革牵扯到我国上上下下各种部门、群体利益和地方关系，改革是否能够顺利实施还需要有效的管理体制去严格推进。尽管我国公共服务在很大程度上依赖事业单位，但是事业单位严重的计划性质无法满足市场经济的内在要求，随着国家各项改革制度的推进，事业单位分类改革将从根本上改变其特殊的角色性质，如何在保证公共服务水平的基础之上，构建与社会主义市场经济发展相适应的事业单位体制是一项艰巨的任务。由于我国事业单位在社会经济中扮演着重要的角色，政府对事业单位的依赖程度也十分严重，事业单位分类改革的全面推进将是一项艰巨的系统工程。

（二）事业单位分类改革难以顾及全面

根据国家对于事业单位分类改革的指导意见，可以看出：一方面，政府主要从公共服务的角度进行类别的划分，最终目标也是要完善公共服务体系，在分类改革的整个过程中只是对分类标准做出了一个概括性的指导，并没有对不同类别的事业单位的运行模式进行有效的指导和规定；另一方面，对于事业单位分类改革没有对政府的角色进行有效的定位，也没有对政府是提供还是生产某项服务作出深层次的要求，仅靠公益性的标准划分事业单位类型，并决定政府的管理模式存在一定的片面性。因此，从分类改革的基本标准来看，事业单位分类改革的公益性标准与政府运营模式的选择上存在明显的冲突，而公益性的高低无法全面表达不同事业单位的发展属性。总之，从政府运营模式和生产属性来看，事业单位分类改革难以顾及全面。

（三）对于公益性事业单位没有准确的分类依据

在事业单位分类改革的指导意见中，对于公益性服务的事业单位，概括了公益一类和公益二类，简单地将公益服务的事业单位划分为一类和二类，没有将公共服务体系化和全面化。同时，对公益一类和二类的分类标准也比较模糊，没有准确的分类依据，这对于事业单位分类改革的推进增加了难度。此外，对于非营利组织来说，事业单位分类改革中的公益性规整没有考虑到非营利组织的系统管理，社会中许多非营利组织也是公共服务体系中的重要组成部分，对于这一部分需要在事业单位分类改革中做出进一步的改革推进和体制构建工作，在不断完善公益性事业单位改革的同时，健全社会主义公益服务体系。总之，对于公益性事业单位分类依据的片面性，不利于我国公共服务体系的健全和完善。

（四）与事业单位分类改革并行的体制制度不完善

事业单位分类改革将不同职能的单位做出明确的划分，针对划分后的单位，目前没有制定确切的财政体系和管理体制要求，主要体现在养老保险机制、财政扶持机制和工资薪酬安排机制方面，这都是事业单位工作人员重点关注的问题。此外，事业单位分类改革后的企业难以适应市场的发展要求。近年来我国经济发展速度明显放缓，在产能过剩的大环境背景下，事业单位分类改革出来的企业将会很难适应没有政府支撑的市场环境，另外，我国市场机制和体制都处在不断完善的阶段，单独分类出来的事业单位将难以在竞争激烈的市场环境中存活下去；同时从主观上看，作为经营活动性质的事业单位也不愿参与市场竞争，对于加入市场也没有很多积极性，在这种双重压力之下，事业单位分类改革出来的企业将很难适应市场的发展。总之，由于与事业单位分类改革并行的体制机制不完善，让事业单位分类改革缺乏广泛的积极性。

三、事业单位分类改革的出路

（一）针对事业单位分类改革建立相关监管体系

事业单位分类改革是一项重大的系统化改革工程，我国事业单位不仅涵盖社会生活的方方面面，还将牵扯众多利益相关体，可谓“牵一发而动全身”，事业单位分类改革的每一步都需要有准备、有目标地准确进行。因此，需要有效的监督管理体系对事业单位分类改革的每一步进行分析和管控工作，根据不同类别的事业单位建立具有目标性质的监管体系，针对不同类别的改革重点做好及时的数据收集和汇总工作，并就不同类别的事业单位做出量化分析，为进一步的改革工作做好强有力的数据支持，同时保证事业单位分类改革在复杂的环境中能够顺利进行。

（二）加强多元化公共服务生产方式的认识

构建公共服务制度不仅需要体现公共服务的提供主体，还需要提供最优的运营模式。理清政府在某项公共服务中的主体地位和运营方式选择这两大主要问题，从改革目标和运营模式出发，加强公共服务生产方式多元化的认识。从公共服务的主体地位来说，政府可以作为公共服务的主要提供者，但并不是唯一的提供者，根据国外许多公共服务管理经验，社会组织也是公共服务的有效提供者，社会组织作为一种公益性组织.能够为公共服务提高一种无差别的、高效率的服务管控体系，因此在构建公共服务体系上，政府需要首先考虑自身的主体地位；从公共服务的运营模式来看，公共服务体制是为公众提供服务的一项公益性工作，多元化的公共服务方式是提高公共服务水平的有效途径，政府可以采用全资的管控模式，也可以采用出资招标的运营方式，不同的公共服务项目有不同的运营特性，政府可以有目的地进行运营模式的选择。因此，加强多元化公共服务生产方式的认识，需要从服务提供主体和运营方式两方面着手。

（三）协调统筹事业单位分类改革的平稳推进

事业单位分类改革所面临的事业单位众多，不同地区有不同的改革需求，做好事业单位分类改革的平稳推进工作，并平衡不同体制机制的衔接关系，保证事业单位分类改革工作的顺畅，才能达到事业单位分类改革的公益性要求。只有协调统筹事业单位分类改革，从行政、公益和经营三个方面进行有效的统筹管理工作，按照不同特性的事业单位进展程度合理安排分类改革工作，让分类改革稳步进行才能达到改革的目的，也才能保障社会的平稳和事业单位的稳定。因此，政府需要增强协调统筹能力，保证事业单位分类改革的逐步进行，由易到难，一步一步逐步推进。

（四）健全事业单位分类改革的配套机制和制度

事业单位分类改革是一项牵扯甚大的系统化变革工程，保证单位的改革积极性是保证分类改革工作的基本前提，健全事业单位分类改革的配套机制和制度建设是推进改革的动力源泉。一方面.加快推进养老保险政策的研究，根据不同地区的实际情况，健全养老制度，明确养老保险方案；另一方面，做好分类事业单位的工资薪酬标准，细化编制要求，从根本上解决编制遗留问题，充分落实分类改革的宣传工作和政策落实工作。通过配套制度建设，保障事业单位分类改革的平稳推进，对行政职能的事业单位，进行行政许可和行政职权划分等行政化改革；对生产经营活动的事业单位，分批次进行企业化管理，逐步推向市场，并完善市场机制；对于公益服务性质的事业单位，针对公共服务要求，有目的性地进行公共服务管理模式和运营机制的选择，以争取公共服务资源的最优化配置。

四、结语

2016年是事业单位分类改革初步完成的重要年份，而在事业单位分类改革中还存在着许许多多亟需解决的实际问题，政府如何健全公共服务体系，事业单位的公益性如何加强都是值得深入研究的问题，在实践工作中，还要注重公共服务生产方式和提供主体的多元化建设。