公共政策执行过程中地方政府的集体行动困境分析

摘要：公共政策的制定是公共权力机关为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益而施行的过程。自改革开放以来，市场经济的发展造成贫富差距急剧扩大，我国中央政府制订了一系列的扶贫政策，目的就是减缓收入不均所带来的后果，实现共同富裕。但是在扶贫政策具体执行过程中，由于地方政府的个体理性与集体理性之间的矛盾，各种社会问题时常出现，严重阻碍了全面建成小康社会的步伐。所以，为2020年全面建成小康社会这一宏伟蓝图的如期实现，及时解决公共政策执行中地方政府的机会主义行为，保证政策与预期目标相符。

关键词：政策执行；地方政府；集体行动困境；扶贫政策

中图分类号：D890 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0000-01

一、理论阐述：集体行动的困境与地方政府公共政策执行博弈

（一）集体行动困境的内涵

古典经济学奠基人亚当·斯密在著作《国民财富的性质和原因的研究》中曾提出“利益最大化”原理：理性人的趋利避害行动会使资源优化配置，从而使社会收益最大化。这一论断被奥尔森提出质疑，他认为从个人理性的角度是无法推断出集体理性的结果，集体利益是一种公共物品，具有“非竞争性”和“非排他性”的特点，其中每一个成员对这种公共物品的消费都不会影响其他人，导致每个个体都想“搭便车”，尽可能的摄取更多的个人利益。这样的情形下，个人理性越张扬，集体理性越不可能出现，奥尔森把这种情况定义为“集体行动的困境”。

集体行动是一种利己主义行为，是个人理性无限膨胀的结果，如果不加以规制，会严重影响集体理性的实现。公共物品供给过程中，若每个个体成员共同出资建设，集体福利便会增加，但是倘若有一部分社会成员逃避，他们便可以不出力但仍然享受公共物品给自己带来的便利。这样对于个体来说，其中会有越来越多的成员出现“搭便车”行为，由此公共物品的供给短缺等问题显露，最终危害的仍是每个成员的利益。

（二）地方政府公共政策执行中的博弈

公共政策制定的目的是为了解决特定的社会问题，但是在具体执行过程中，总是出现各种不尽如人意的地方。诚然，有我国幅员辽阔，各地具有不同特色不可一概而论的原因，但是最主要的原因还是地方政府在落实政策中的地方保护主义行为，也就是常说的“上有政策，下有对策”。

改革开放后，中央对权力过分集中这一问题进行了大刀阔斧的改革，分权建设渐有成效，地方政府获得了一部分财税权、公共事物管辖权和地方国有企业所有权，逐渐成为相对独立的利益主体，其“经济人”行为特征日益显现①。出于本地区利益最大化的考虑，我国地方政府在执行公共政策时，集体行动的困境仍然有市场。地方政府的自主理性必然会导致政策施行的非理性后果，不同地方政府之间总是尽可能的摄取更多的社会资源，逃避对自身不利的风险，为了自身利益进行博弈，从而出现“公地悲剧”，也就是地方保护主义行为。这样的利己主义行为会严重阻碍中央政策的顺利实施，非但不能达到预期目标，还可能会在原有社会条件基础上造成更大的资源浪费。

二、实证分析：扶贫政策执行中的困境和对策分析

（一）我国扶贫政策执行过程中地方政府的集体行动困境

我国政府在改革开放后大规模提出了实质意义上的扶贫政策，大致分为了四个阶段②：第一阶段是1978-1985年，由于家庭联产承包责任制的推行，农村生产积极性被充分调动，但同时收入差距也逐渐扩大，政府开始体制改革来推动扶贫政策；第二阶段是1986-1993年，这一阶段我国全面进入开发式扶贫阶段，国家成立专门机构，设立专项基金用于扶贫事业的发展；第三阶段是1994-2000年，即扶贫攻坚阶段，随着我国扶贫政策的大力推进，成果显著。至2000年，贫困人口出现向中西部倾斜的倾向，主要集中在西部落后地区和贫困山区，国家“八七”扶贫目标基本实现；第四阶段2001年至今是综合发展阶段，国家明确提出未来10年的发展规划，在解决贫困地区居民温饱的同时，改善其生活质量。本文观点认为，从2014年开始，我国扶贫历程进入第五个阶段，即精准扶贫阶段，具体内容稍后阐述。

以集体行动困境为模型进行分析，国家分阶段制定了不同的扶贫计划和方针，目的就是为了着力解决城乡、居民收入差距问题，争取在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。然而，在扶贫政策的推动过程中，出现了许多不良现象，使得扶贫效果未取得预期成效。在地方政府负责扶贫政策的具体实施中，个体理性使地方政府最大程度来争取地区利益，由此出现了“各地争当贫困县”等现象。地方政府争当贫困县，不仅避免每年的农业税和其他财政负担，还能享受用于全国每个地区经济发展的国家财政拨款。如此“搭便车”的行为造成了集体行动的悲哀。站在地方政府的角度来考虑，这样的做法可以获得更多的国家基金和享受政策优待福利，但是从中央角度来考虑，这样的做法却损害了集体理性，个体理性与集体理性发生冲突，最终不可能达到帕累托最优。

（二）地方政府集体行动困境的对策分析

集体行动的逻辑表明，大集团中普遍出现的“搭便车”行为导致集体行动无法实现。针对这一问题奥尔森提出了一种对全体成员同等对待的“集体性激励”方法。“激励必须是‘选择性的，这样那些不参加为实现集团利益而建立的组织，或者没有以别的方式为实现集团利益作出贡献的人所受到的待遇与那些参加的人才会有所不同。这些‘选择性的激励既可以是积极的，也可以是消极的③。”积极的激励手段是指通过正面的奖励来诱导个人对集体利益做出贡献，消极的刺激手段是指通过反面的惩罚来对没有或不愿意承担集团行动成本的个人进行惩处或停止其权利。

在扶贫政策领域，为了防止地方政府的“搭便车”行为，中央在新时期提出了“精准扶贫”战略方针。“精准扶贫”通俗来说就是地方要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，确保扶贫到村到户。原有的扶贫体制机制必须修补和完善，扶贫必须要有“精准度”，早在2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2015年10月16日，习近平总书记在2015年减贫与发展高层论坛上强调：中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势。专项扶贫要瞄准贫困居民，特别是财政专项扶贫资金务必重点用在贫困居民身上，这样才能最大限度的杜绝地方政府的集体行动困境，共同努力增加集体利益，早日实现全面建成小康社会的目标。

注解：

①宋林霖，彭丰民.横向府际间公共政策执行博弈的困境——以集体行动的逻辑为视角.国家行政学院学报，2011，04，12-13.

②王海燕.我国扶贫历程及其探索.安徽工业大学学报，2002，03，5-6.

③【美】曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑.陈郁、郭宇峰、李崇新译.上海，上海三联书店、上海人民出版社，1995，41—42.

作者简介：岳婷婷，山西大学2015级行政管理专业研究生。