“第三方”治污的南海模式

赵宇新

与PPP模式不同，“第三方”治污模式是指排污企业通过缴纳或按合同约定支付费用，委托专业环境服务公司进行污染治理的模式。

2015年1月14日，国务院办公厅印发《关于推行环境第三方治理的意见》，部署改革创新治污模式，吸引和扩大社会资本投入，促进环境服务业发展，健全第三方治理市场。文件的出台，为环境污染治理指明了方向。

2016年3月，以区政府投入1700万购买治理服务为标志，广东佛山南海区“第三方”治污模式正式形成。政府将通过购买社会团体服务的方式，让污水废气处理、固废处理、环境工程等专业领域的环境服务队成员进入村级工业园进行摸底调研，提出量体裁衣的治理解决方案，帮助企业整治提升。

“第三方”治污的缘起

2015年2月，南海区委十二届六次会议提出了“努力打造品质南海，全面提升南海长远竞争力和市民幸福感”的任务目标。“品质南海”由经济高质、城市高品、服务高效、社会优治、环境优美、民生优享“六位一体”的任务目标构成。然而，南海以制造业为主导产业，制造业具有高污染的特点，污染物排放的70%源于制造业。南海需要加大环境污染整治力度。但是，人少点多一直是基层环保监督管理员面临的普遍难题。以桂城街道为例，约有3100家企业，却仅有20多名环保监督员；夏冬社区有两三百家污染企业，只有5名监督员，两人一组也要三、四个月才能巡完一圈。

巡检中发现，部分企业污染治理不专业、治理设施运行成本高，大量企业没有治污能力。被抓现行的企业多由于排污量超过治污设施承载力，导致废水溢漏，污染河涌。企业也有环保意识，但存在排污技术不过关的问题，造成非主观的排污行为。政府治污陷入反复、频繁执法、强势打击的恶性循环中。随着企业主环保意识的提升，是否应该加快引入“第三方”对环境污染开展专业治理？全国工商联环境商会会长文一波说：“第三方治理是将专业化环境治理企业以市场化方式引入环境污染治理领域，可以使污染治理相对集中、减少环境治理设施的重复投资、降低治理成本、提升治理水平。”此后，南海用了一年多的时间探索并形成了“第三方”治污的南海模式。

在系统工程中推进

南海将环境治理和改善生态环境纳入2016年十大民生实事之一，区委书记梁维东亲自带队调研南海的环境治理工作。“第三方”治污不仅作为一种实践，更作为一种理念，被全面嵌套在南海环境治理的系统工程之中。

部门联动保障政策落实。2016年1月，环保和公安两部门在区环保局设立联合执法办公室，通过建立信息共享、案件调查、联合执法、共同培训等工作机制，实现数据互通和日常信息互通，以更好地打击污染犯罪行为。将公安的强制力职权纳入到环保执法体系中，执法阻力减少了，一旦遇到污染企业及企业主涉刑事违法时，联合执法可以及时控制嫌疑人，确保环保涉刑案件有效跟进，甚至可以提前介入环境涉刑案，直接立案侦查，开辟了环保执法新局面。区环保局法制科副科长王东海分析说：“在打击环境污染联合执法办公室成立后，建立了环保涉刑案件移送机制，移送标准及证据要求都规范了，环保执法效率明显提高。”“环保警察”成立一年来，办理的环境污染涉刑案、刑拘的環境污染犯罪嫌疑人快赶上过去十年的总和。

“五大体系”打开环保局面。为了打造“品质南海”，区环保局探索出“五大体系”，破解环境治理难题。这五个体系分别为尽职尽责的环保队伍保障体系、网格完善的基层环境管理体系、齐抓共管的环保监督管理体系、超市模式的环境治理服务体系和智慧环保的污染源阳光体系。与“五大体系”直接相关的环保队伍、环境服务超市的线下服务队、污染源巡查员等在很大程度上都是通过合同购买“第三方”服务的方式得以实现，大大提高了基层治污的积极性和成效。区环保局环境监察分局副局长邓浩对此深有感触，“以前是划定一块区域，设定一个目标，一群人共同监管巡查。如今建立了网格完善的基层环境管理体系后，专人专责点到点地监管，工作与绩效挂钩，工作人员的监管积极性和成效都明显提升了。”

环保服务超市搭建对接平台。“全国共有9个环境集聚区，而落户南海的集聚区是唯一被命名为‘环境服务的一个，其原因之一正是南海的环境服务市场需求大。”对于供需两旺的环境服务业，受限于信息不对称带来的对接问题，双方都是干着急。为了避免政府主导对接行为中容易产生的腐败行为，2014年，南海环保局在全国首创环境污染综合治理服务平台——环境服务超市，解决环境服务“去哪找”和“哪个好”两个关键问题。环境服务超市通过整合集聚区现有服务企业、服务技术、服务要素，实现线上网站展示交流、线下服务队洽谈交易相结合，为排污企业和治污企业提供“一站式”对接。“环保超市”成为“第三方”治污企业自我展示、提供服务的窗口。

线下，南海在7镇街设立8个环境服务站，为工业园区招商引资提供规划建议，譬如引进哪些企业、产业如何布局、引进后企业污染如何解决等。服务站工作依托站上的服务队具体实施。服务队由50名环保顾问组成，来自30多家环境服务企业。服务队以“第三方”治污模式和政府购买服务模式运行，为政府决策支撑服务，向政府提交环境综合整治方案建议，形成“一村一策”、“一河一策”、“一厂一策”。这是南海第一次在环保领域购买第三方服务，区环保局局长徐锡蔓透露，“现在是镇街开展试点，‘十三五我们会将整个南海村级工业区纳入政府购买服务队服务去推进，从而促进第三方市场服务整个南海环境的治理、改善。”

“一岗双责”倒逼考核成效。2016年，南海下发《关于进一步加强镇（街道）环境保护监督管理工作意见的通知》，推出“一岗双责”和属地管理强化环保责任。“一岗双责”即领导干部对所在岗位既要履行业务工作职责，也要履行环保工作职责。这意味着环境保护不再只是环保一个部门的责任，而是各级政府和部门的分内事，同时成为其绩效考核的一项重要内容。环境保护考核突出以质量改善为导向，全年考核环境质量占比达到60%，如果两个季度环境质量同比没有改善，年度考核就不及格。“一岗双责”责任制考核制度被称为史上最严考核。“这是一个新的尝试，我们将以目标倒逼，引入第三方对成效进行考核。”在环保大会上，副区长陈绍文强调，在推进第三方治污试点中，南海将探索建立一套以考核为手段的管理体系，对运营主体引入第三方机构进行专业验收及考核，按考核结果支付运营费用，确保按治理目标要求取得实效。

“第三方”参与的困境

尽管南海早已吹响向污染宣战的号角，为环保企业打开市场，但制约整个行业发展的瓶颈仍然存在。在良好制度环境和行业保持迅猛发展势头的背后，环保产业发展和“第三方”参与治污实践掣肘重重。

政策环境优化滞后。作为典型的政策驱动型产业，优惠政策有助于推动环保产业发展，但一些企业反映部分优惠政策犹如杯水车薪。“政策环境需要改善，譬如建立一个环境解决方案的准入机制，让真正有实力的中小企业可以借此发展壮大。”琪润环保总经理贺京平说，虽然企业有能力治污，但在竞争投标上却由于资金等问题放不开手脚，严重阻碍了治污企业的可持续发展。此外，环保企业仍以中小型企业为主，产业集聚度不高，融资难的问题突出，市场秩序不规范也同样制约着整个产业的发展。

专业技术人才缺失。要转型升级，人才和资金是摆在扬戈炉业总经理杨志文面前最大的问题，“如果集聚区有充足的专业研发人才资源可使用，在我们研发投入时考虑适当扶持，或许我们能将环境服务做得更好。”“企业越往后发展，越发现技术人才是最关键的。”华清环保总经理万杏波也面临着相同的问题，他认为，在南海，环保企业招聘人才、留住人才还存在一些大的环境影响因素。

环保企业自身能力不强。“集聚区的业务仍集中在南海，国家级平台效应还没有真正发挥，集聚区的影响力和号召力有待提高。”区环保局环保产业科科长陆锹晓提到，“但是另一方面，环保企业自身服务能力偏弱，模式比较传统等，也是制约产业发展的一个因素。”

法律责任界限不清。第三方治污缺少法律支持，对于排污企业和第三方治污企业，谁来承担法律责任的问题还没有明确规定。从各地调研情况来看，排污企業认为既然已经将污染交由第三方治理，如果排污不达标，则应有第三方治污企业承担相关责任。地方环保部门则认为应依法对排污企业追责，但不放弃对第三方治理企业的监管，以防发生环境污染事故。排污企业和治污企业面临合同谈判和争议纠纷时无法可依的困境。

破解之道

全国工商联环境商会秘书长骆建华针对上述问题，提出污染者付费、排污企业和治污企业责任共担、新建工业项目集中建设和集中治理、全过程控制和市场化运作的基本思路。

具体来讲，一要加快立法进程。建立健全相关法律法规，明确监管部门、排污企业和环境服务公司三者的责任和义务，明确排污企业和环境服务公司之间的法律关系。

二要强化政府责任。明确发展改革、工信、环保、科技等之间职责权利的界限，为环境服务公司可持续健康发展提供优质政策环境。

三要实施环境保险制度。引导保险公司开发相关环境保险产品，鼓励和督促高环境风险企业投保。在发生环境突发事件时，由保险机构负责对污染损失提供经济补偿。科学厘定保险费率，合理设计保险条款。

四要实施税收优惠政策。对于环境服务公司承担的第三方治理项目，其应征的增值税实施即征即退政策，对于环境治理设施，免征房产税和土地使用税。

五要拓展融资渠道。鼓励银行对承担第三方治污企业实行应收账款、收费权质押贷款等服务创新，并在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠，鼓励融资性担保机构加大对其担保力度。

六要建立诚信档案制度。环保监管部门公开向社会公布第三方治理项目的治理信息，建立环境服务公司诚信档案。

（作者单位：民政部政策研究中心）