徐州市失独家庭帮扶政策研究

李梦柔 虞晖 于焱 陈澎

摘 要：文章针对江苏省徐州市失独家庭的帮扶政策进行研究，从政府、社会、企业以及个人角度解析如何帮扶失独家庭，并就其存在的不足提出改进建议。同时，根据最新的“十三五”规划，“全面二孩”政策以及两会中政协委员关于失独家庭帮扶的提案，参照其他城市的创新性做法，对徐州市失独家庭的救助方式提出新的展望。

关键词：失独家庭 帮扶政策 新型救助

中图分类号：F840.612

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）05-129-02

一、徐州市现有扶助政策及其不足

（一）徐州市失独家庭现有扶助政策

1.关于失独家庭扶助政策，徐州市并没有单独的政策。但我省结合失独家庭的实际状况，于2015年发布了江苏省《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的意见》，要求各市积极贯彻落实，其具体扶助政策如下：

（1）加大经济扶助力度。进一步完善特别扶助制度，将我省失独家庭的扶助金标准提高到每人每月600～700元；对特困人员进行供养以及在失独家庭遭遇困难时提供临时救助。

（2）加大养老保障力度。给予失独者参保缴费补贴；对自愿入住养老机构的失独者提供优先优惠的养老服务；建立完善的老年护理补贴制度；为失独者提供丧葬服务补贴。

（3）加大医疗保障力度。完善再生育保障措施；提高医疗保障水平；帮助解决诊疗困难，鼓励各级医疗机构开通“绿色通道”，完善基层医疗服务巡诊制度。

（4）加大生活帮扶力度。建立监护人和联系人制度；优先安排收养子女；优先安排保障性住房；实施创业就业扶持；做好与其他公共政策的衔接。

（5）加大社会关怀力度。开展心理疏导和精神慰藉；鼓励发挥保险机制作用；发展计划生育公益金和生育关怀基金；鼓励提供其他优先优惠政策，如公交出行补贴、园林游览优惠等。

（6）切实加强组织领导。落实工作职责；加强经费保障；加强舆论引导。

2.为了贯彻落实江苏省所提出的扶助政策，徐州市目前已对失独家庭采取一些扶助措施，具体如下：

（1）启动“情暖失独家庭”救助项目{1}。其关爱对象主要为主城区“失独家庭”中年满45周岁（主要指女方）和丧失再生育能力的父母，并特别注意惠及承受经济、精神双重压力的“失独家庭”老人。启动资金400万元，基金主要用于扶贫救急、节日送暖、医疗救助以及“心灵港湾”茶吧的日常必要支出。

（2）鼓楼区计生协会在“连心家园”开展“关爱失独家庭，促进家庭幸福和谐”系列活动。组织失独家庭成员学习香包制作和毛衣编织等技艺，并开展义卖活动，号召爱心人士为困难失独家庭奉献爱心。

（3）2015年春节前，徐州市主城区342户失独家庭每户获400元过节费。

（4）丰县计生协会积极实施失独家庭“暖心”工程。利用节假日为失独者送去慰问，解除困难；建立失独家庭“一对一”结对帮扶责任制度；落实再生育政策，为有生育条件的夫妇开通再生育“绿色通道”；落实依法收养政策、计划生育家庭特别扶助和困难救助政策；免费为失独老人办理医保；失独老人终老后，免除丧葬基本费用并免费提供生态墓地。

（5）云龙社区卫生服务中心于2015年8月为云龙区失独家庭开展免费健康检查活动，有针对性地开展健康讲座、医疗咨询、疾病诊疗等。

（二）徐州市失独家庭扶助制度存在的缺陷

1.农村失孤家庭无社会保障。相较于生活在主城区的失孤家庭会有养老保险或最低生活保障，大多数还有退休金，而农村的失孤家庭却无任何社会保障。他们积极响应国家计划生育号召，并将毕生心血用于抚养儿女，失去独生子女便等于失去了一切。

2，失孤家庭精神得不到慰藉。相比于物质帮扶，对于“失独”老人的精神慰藉更是迫在眉睫的问题。但是社会对于“失独”群体的专业性的心理救助机制尚未形成，目前从事“失独”家庭的心理危机干预的团队也处于事业的摸索与学习期，与此同时“失独”群体中的个体差异性也大大增加了精神慰藉工作的复杂性。

3.“失独”家庭公共服务监管体系尚不完善。目前大多数社会组织尚未建立可持续性的资金链，运营经费往往靠争取政府

创投项目、科技项目等来维持。而很多机构在资金的使用上违背了非盈利组织的初衷。

二、相关扶助建议的提出

结合徐州市所实施的救助办法与其不足，提出失独家庭的救助建议，主要从以下三个方面来阐述：首先是政府主导下的政策制度的推行、立法的保障和财政的支持；其次是社区和社会参与或合作条件下展开的生活照料、精神抚慰和理疗保健；最后是来自于企业、非盈利组织和志愿者等其他方面的支持。

（一）政府层面

从政府层面看，随着我国经济的高速发展，社会结构、思想观念都发生了深刻的变化，养老政策也从上世纪90年代的“计划生育好，政府来养老”到“计划生育好，政府帮养老”再到后来的“养老不能靠政府”{2}。如今，我国正快步进入“老龄化社会”，中国的传统养老方式是家庭式养老，而对于失独老人来说，家庭式养老的条件是不成立的，机构养老成了很多失独老人的养老选择，然而现行养老政策的变化也使得这些失独老人面临着老而无人养的困境。

由于入住养老机构期间可能会发生一些紧急情况，例如突发疾病需手术治疗、医疗费用超支等问题需要有担保人签字才能入住这些养老机构，这让失独老人入住养老机构也成为一个问题。针对这一问题，北京市于2015年7月发布了《特殊家庭老人通过代理服务入住养老机构实施办法》{3}，其中规定，失独、“丁克”等无子女的老人在入住养老院时，如果没有亲属签字担保，可免费委托代理机构进行，老人入住养老院后，一旦重病，需医院急救时，机构负责代办住院手续、手术签字等一切事宜。

从一线城市中学习经验，结合徐州的经济文化情况，本文给徐州市解决失独问题提出以下建议：养老机构是这些失独老人的最佳归宿，徐州市政府应尽快制定相应政策赋予失独老人优先入住社会养老机构的权利，并拿出专门款项用于担保失独老人入住养老机构期间可能产生的巨额医疗费用支出，或是参照北京的案例，引入社会公益基金，同时拿出相应的补贴标准给予养老机构运营补助。

（二）社区层面

从社区和社会参与的角度，应当从生活照料、精神抚慰和理疗保健这三个方向着手帮扶失独家庭。正如著名的社会学家费孝通先生{4}所言，核心家庭中最稳固的是三角型结构，养儿防老积谷防饥，失独家庭正是因为失去了唯一的儿女，使得家庭稳固的结构被彻底瓦解。由于家庭的三角结构遭到破坏且无法修复，导致失独老人们的精神创伤难以愈合。因此，社区和社会更应走进失独老人的家庭，走入他们的生活，用关心他们的言行不断抚慰他们心灵的创伤。如何让他们不再那么空虚、孤独、寂寞与失落，进而减轻失独对于他们生活上的影响，让他们真正的能够跟大多数人一样安度晚年，不因为失独而彻底改变了生活甚至人生。

本文现从社区和社会参与的角度对徐州市各社区给出以下建议：由社区主导关爱活动，组织社区员工、志愿者走进失独家庭，给失独家庭派送大米、食用油等生活必需品，帮助失独家庭打扫卫生，清洗衣物，做一份可口的家常饭菜，给失独家庭带去家的温暖。同时在各类学校所属的社区开展针对失独老人家庭的一对一情感结对，一方面体现了学校对失独家庭的关怀，另一方面也是培养了学生关爱他人的品质。

（三）企业及个人层面

从企业的角度，可以通过让员工募集资金或者企业高层出资来直接资助一些失独者，或者将资金投入慈善机构来间接帮助失独者。从非盈利机构的角度，可以成立专门服务于失独家庭的慈善义工服务队，定期组织一些捐款活动或者旧物回收等，为失独者提供最基本的生理需求。从志愿者的角度，可以与失独者进行一对一交流，为失独者排忧解难，帮助失独者早日走出失去子女的阴影。也可以在每个月固定的时间去为失独者打扫卫生，使其有一个良好的生活环境，改善其情绪。

三、对新型救助方式的展望

在2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报指出：坚持计划生育基本国策，积极开展应对人口老龄化行动，实施全面二孩政策。这一政策的实施能够从根本上减少未来失独家庭数量，但是要在下一波婴儿潮到来之前的过渡时期，才能真正见效。在这过渡期间的几十年中，如何做好平缓的过度，保证现存失独家庭的生活质量仍是当今的热点问题。

本文结合部分地区帮扶失独家庭的创新行动，对徐州市失独家庭的新型救助方式做出以下的展望：

1.设立失独社区，让失独不孤单。广州首次设立“失独养老专区”，为失独来人提供晚年服务，让失独老人晚年不“孤”。据统计{5}，截至2014年，广州户籍失独人员逾2300人，其中60周岁及以上的近1400人。根据广州人口计生委对广州失独老人的调查显示，有意愿入住失独养老院的约为260人。广州“失独专区”设立在广州老人院里，接受失独老人入住，并针对失独老人的身心特点进行人性化设计，采用国际及香港地区先进的“全人”服务体系和个人照顾机制，专门设置了社工面谈室、团体咨询室和多功能礼堂等功能室，派驻健康顾问、驻区社工、康复训练师等，营造向上的环境，调动失独老人内心积极的情绪。

由于普通养老院的条件的限制，失独老人入住养老院存在障碍，针对这一问题，徐州市政府应借鉴广州的先进经验，建设失独老人社区，在帮扶失独老人过程中逐渐去“标签化”，让失独老人与普通老人一样安度晚年。然而，一个失独社区所能帮扶的失独老人的数量相对于失独老人的总数来说，无异于杯水车薪，因此徐州市政府应对其养老机构加大财政投入。

2.加大财政投入。失独家庭享有的各项保障措施都离不开国家财政收入，没有国家财政支持和政策扶持，社会组织和公益项目难以为失独家庭提供专业的服务。尽管在2012年底，国家颁布相关《通知》为社会组织筹集资金提供渠道，但门槛仍相对较高。

例如，在徐州刚刚成立的一家以建设专门的失独者养老院为目的的失独社会组织，根据上述通知的申报要求，该组织申报并成功获得中央财政资金支持的可能性非常小，这加大了这类社会组织的生存难度。该组织目前的资金主要来源于两个部分，一是徐州市政府划拨的五万元，另一部分是负责人筹集的善款，然而这些资金面对庞大的失独人群显得无济于事。由此看来，要改善失独家庭的生活状况，国家需要加大对扶持失独者项目的财政投入，而徐州市政府也应进一步加大对本市关爱失独者机构的财政投入。

3.积极响应国家政策。“十三五”规定，在其开年之际需将“关爱失独家庭”的规划落到实处。而在2016年全国“两会”中，全国政协委员联名呼吁要加大对失独家庭群体的帮扶救助力度，尽快建立全国失独家庭信息数据库。国家层面出台对“失独家庭”相关保障和帮扶的实施细则，建立“失独家庭”帮扶救助工作联席会议，尽快建立全国失独家庭信息数据库，按照地域分布、具体困难和诉求等分类，针对性开展服务、救助等工作。帮扶政策要细化，并形成常态。要逐步提高“失独家庭”的经济扶助标准，在城乡居民社会养老保险、居住养老院等方面给予补贴和优先，并提供大病医疗救助。同时，对“失独家庭”申请公共租赁房和农村危房改造项目、收养子女和殡葬等方面提供帮扶。

因此，徐州市政府应积极贯彻国家出台的一系列关于失独家庭的方针、政策，结合本市具体情况，作出相应调整，致力于提高失独家庭的生活质量。同时，徐州市政府应全面促进二胎政策的实施，鼓励生育二胎，从而逐步放缓失独家庭增长的速度。

四、小结

“失独家庭”作为徐州市乃至全社会的弱势群体，应当得到政府与社会各界的广泛关注。目前的帮扶政策与措施是远远不够的，徐州市政府还需认清自身责任，加强投入力度，完善社会帮扶体系。

注释：

{1}http：//ws.xz.gov.cn/wsj/wsxx/20150803/005_a8d309db-b17a-410d-b5de-7ab74514e3b6.htm，徐州市卫生和计划生育委员会.

{2}陈恩.全国“失独”家庭的规模估计[J].人口与发展，2013（6）：103.

{3}http：//www.chinanews.com/sh/2015/08-04/7447357.shtml，中国新闻网.

{4}杨祝，王斌.当前失独家庭养老的困境与对策[J].世纪桥，2014（11）：89-90.

{5}李潇.浅析失独家庭的精神帮扶途径[J].管理观察，2014（34）：170-171.

（作者单位：徐州工程学院 江苏徐州 221008）

[第一作者简介：李梦柔（1995—），女，江苏无锡人，经济学本科，学生，研究方向：应用经济学]

（责编：若佳）