重大行政决策公众参与研究

何建华 冯丹丹

摘 要：法治政府的建设离不开科学、民主和合法的重大行政决策制度，其中公众参与就是保证重大行政决策科学、民主和合法的一个重要环节，同时达到控制行政权力的滥用和防止社会矛盾激化的效果。本文在分析了重大行政决策公众参与的背景和前提的基础上，从重大行政决策公众参与的立法、公众参与主体、公众参与启动模式、公众参与形式以及公众参与反馈机制五个方面进行了研究。

关键词：法治政府；行政决策；公众参与

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）04-0038-02

重大行政决策是政府针对不特定主体做出的影响范围较广的抽象行政行为，为确保其合法性及合理性，就离不开民主性的保障。标志一个政府是否是法治政府，更离不开合法、合理、民主的行政决策。只有公众参与到行政决策的过程中才能保证最终决策的民主性，进而才能确保其合法性与合理性。为了避免流于形式，公众参与只有在观念的转变和多方面的制度配合下，才能在重大行政决策中发挥出实际的作用。

一、重大行政决策公众参与的背景

20世纪90年代，公众参与开始进入公众的视野并影响着他们的观念与生活方式。公民民主意识与参政需求的增强，也是对政府行政的一种考验。俞可平教授认为，公众参与就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[1]。蔡定剑教授认为，公众参与是指公共权力机构在听取相关利害关系人、其他社會组织或公众的意见后，通过双方互动反馈，最终以公众意见和相关信息为依据，制定与公共利益相关的立法、政策或进行公共管理的活动过程。它是公众与公共权力机构共同决定公共事务和公共治理的途径，是决策者与受决策影响的相关利害关系人之间的沟通与对话[2]。因此，重大行政决策公众参与是指公众在行政机关行政决策时提出意见，并对最终决策产生影响的过程。

法治政府的建设必然离不开行政决策的合法性、科学性、民主性。因此，在建设法治政府的要求下，在党中央的文件和法律中，均涉及了民主决策离不开公众参与。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序……”2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》强调指出：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”有些地方政府也制定了有关行政决策的程序立法[3]，如《湖南省行政程序规定》中听证制度单列一章，行政决策听证制度专列一节，并规定推进政府管理创新的核心制度是公众参与。

在实践中，公众参与重大行政决策往往流于形式，没有达到应有的效果。如近年来发生在厦门、宁波、昆明、广东茂名等地方的一系列PX项目导致公众游行的事件；各地普遍遭遇城市垃圾填埋场所、焚烧场所选址的风波[4]；暴力拆迁等事件。这些事件的背后深层原因就在于政府决策时没有让公众知情或参与，因而导致了社会矛盾的激化。因此重大行政决策公众参与是法治政府建设的重要保障。

二、重大行政决策公众参与的前提条件

要使公众有效地参与重大行政决策的过程，首先应做到政府行政决策信息的公开和民主理念的树立。如果没有这两个方面的保障，重大行政决策的公众参与将无法得到实践，最终流于形式，造成人力、物力、资源的浪费，公民的参政议政的能力无法提高，主动性也会受到打击。

1.政府行政决策信息的公开。重大行政决策公众参与实质上是英国“自然公正原则”的表现，即：“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见”。从这句话的本意可以看出，政府必须摆出诚信的姿态来与公民进行协商对话。因此，要保障重大行政决策过程中公众有效参与，在完善公众参与制度的同时，首要前提就是政府必须保证政府决策时的信息公开。在当今信息时代，掌握信息的优势者往往决定事物最终的成败[5]。我国由于新闻自由还存在很多不足，信息被公众了解的渠道很少，公众信息相对比较闭塞，因此政府就是信息掌握的优势者。此时就需要政府在做出一个重大行政决策时，尤其是关系到公众利益时，不能因为顾虑而引起社会的不稳定，而控制信息或者公开的信息不具有全面性和真实性。只有全面、真实的信息公开，才能保证公众对决策信息的了解，有利于公众对决策提出有效的好的意见和建议。

2.民主理念的树立。无论政府还是公民，民主理念的树立都是保证重大行政决策公众有效参与的另一个重要的前提条件。如果没有民主理念，就不会有积极的政治参与，也就难免使得公众参与仍然流于形式。我国在长期积极行政的影响下，行政机关已经习惯了这样一种观念，即在做出决定时，需要协调不同利益集团之间的利益，此时“一言堂”比“群言堂”[6]更加省事快捷。如果设置民主程序来争取多数同意，必定要花费更多的时间、人力、物力，经过辩论、审议、妥协和表决过程，可能会影响到行政决策讲求的效率。因此，自上而下的行政决策体制往往单方向地传递信息，以政府机关行政首长最终一人决定的效率优势来取代民主决策，在改革初期还是具有一定的合理性的。然而，这不能作为不实行重大行政决策公众有效参与，或者仅仅使其停留在形式上的理由。当然一些客观存在是一时改变不了的，如我国公众参与的文化传统薄弱和公众自身理性参与的能力的缺乏，但是公众越不积极参与，政府与公众之间越不相互信任，公众参与经验也越匮乏。因此，民主理念需要树立，并且需要政府和公众双向地积极参与，才能保证重大行政决策公众参与的有效实施。

三、完善重大行政决策公众参与制度的建议

1.重大行政决策公众参与立法方面。目前对重大行政决策公众参与的规定，仅仅是党中央的文件或者国务院的决定抑或是地方性法规，或是散见于单行法律中，例如：《价格法》确立了行政相对人参与价格制定行政决策的制度；《环境影响评价法》确立了行政相对人参与环境及规划编制等行政决策的制度。由于单行法律规定简单，覆盖面小，带来了关于行政决策公众参与范围较窄等问题，可以通过全国人大及其常委会的立法来对行政决策公众参与进行全面规定。例如可以制定基本法律《行政程序法》，对行政决策这种抽象行政行为的程序做出具体的规定，或者是制定专门法律《行政决策公众参与法》。

2.重大行政决策公众参与主体的范围方面。由于受到有限参与、保证行政决策的效率的观念影响，当前我国重大行政决策公众参与主体并不具有广泛性。从一般意义上理解，公众参与主体仅为利害关系人。由于决策影响主体不特定，由政府主导遴选代表大多数利害关系人的代表并非公众自己选出来的。其实，除了利害关系人的个体，公众参与主体还包括法人、组织，亦称为“利益集团”。①利益多元化是当今社会的主要特征，在这样的背景下，多元的利益主体为维护自己的利益，通过一种新的方式由个人发展到集团，以影响度和被关注度很高的集团方式参与到行政决策过程中。此时决策机关也需要以新的方式与公众沟通，牵涉其利益的“利益集团”就起到了信息沟通的作用。在重大行政决策中，这些集团往往能更加有效地发挥公众参与的优越性。

3.重大行政决策公众参与启动模式方面。我国公众参与的启动模式是自上而下的政府主导，而不是公众自下而上的方式。现行的法律规范并未对公众参与行政决策启动方式做出具体规定，只是原则上规定决策事项涉及公众利益时，应当听取公众意见，或是通过听证会、论证会等形式听取公众意见。实践中，行政决策主体长期以来掌握着公众参与的启动权，公众参与一般是被动接受邀请时才能参与决策。国家在决策时也往往把政府的价值放在首位，以政府阶段性政策为依据来决定出台哪方面的政策[7]，因而将公众参与决策启动权完全掌控在自己手中，公众只能被动地在被邀请的情况下和在已设定的行政决策议程下参与决策。因此在立法中应当规定，公众参与启动模式除了政府的自上而下的主导方式，还需要规定自下而上的方式。

4.重大行政决策公众参与的形式方面。公众参与的形式设计是民主的保障，设计合理才能保证民主的审慎性。目前，在中国公众参与尚处于形式化和易操纵的初始阶段。这主要归因于我国的公众参与实践少，形式往往局限于公示、聽取意见、咨询、听证等较少的方式，无法使得公众广泛有效地参与到决策中。听证会程序复杂和过于司法化也就无法作为公众参与简便的一般形式，但形式多样、适用灵活与简便的非正式听证，②可以满足公众参与和行政效率的双重要求。因此，非正式听证应作为重大行政决策公众参与的一般形式，形式多种多样，如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论、公共会议、公共接（招）待会、公众意愿调查、邮寄、讨论会、特别行动组、政府网站、免费电话号码、电信会议等。

5.重大行政决策公众参与的反馈机制方面。公众的反馈机制是保障公众参与有效的机制，其含义就是要把决策时是否采纳参与人的意见公布出来。公众参与并不是说政府一定要采纳多数的意见，但政府必须说明采纳或不采纳某些意见的理由。行政机关在决策过程中对公众意见逐个认真阅读，经过归纳总结分类，对每一类意见是否采纳会进行回复说明。对于采纳的，在拟出台的决策或法规中以下划的黑线标出具体采纳的内容。对于没有采纳的内容则详细地说明理由，特别是对于直接利害关系人或社会组织，可以电子邮件的形式说明理由[8]。

四、结语

我国公众参与能力的提高是一个长期的、持续的历史过程，政府不仅需要不断地引导，而且要克服种种思想障碍，使公众参与成为自下而上的一种政治参与，再使之程序优化，才能保证重大行政决策公众参与的有效性。

参考文献：

[1]俞可平.论政府创新的若干基本问题[J].文史哲，2005（4）：138-146.

[2]蔡定剑.中国公众参与的问题与前景[EB/OL].（2010-11-22）

[2015-01-11].http：//www.21ccom.net/articles/zgyj/xzmj/articl

e_2010112225050.html.

[3]杨寅，狄馨萍.我国重大行政决策立法实践分析[J].法学杂志，2011（7）：34-41.

[4]王万华.重大行政决策中的公众参与制度构建[J].中共浙江省委党校学报，2014（5）：6.

[5]夏金莱.论行政决策公开——从公众参与行政决策的视角[J].河南财经政法大学学报，2014（4）：170.

[6]季卫东.再论宪政的复兴——亚洲新格局与中国政治变革[M].北京：北京大学出版社，2005：21.

[7]关保英.行政法的价值定位[M].北京：中国政法大学出版社，1997：21.

[8]姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究[J].浙江学刊，2012（3）：168.