民国关中地区农田灌溉中的水权管理

【摘 要】 文章梳理了民国政府建立以后的中央、省、县三级的水政系统的沿革、变迁。从颁布了《水利法》等一系列法律，通过水权状登记、水费征收，一定程度实现了水资源的有效管理；同时，国家借助关中八惠的修建和运行，加强了对农村社会的控制。

【关键词】 水权；水费；关中八惠

水是任何农作物成长过程中都不可缺少的要素。水资源是保障农业得以发展的基础资源，在农业生产中具有重要的战略地位。而农业对民众的生活、社会的稳定有着至关重要的作用。由此可见，水资源对于民众、社会都有着极为重要的作用。水权管理对于使水资源的公平合理地开发利用和保护，最大限度地满足全社会对水的需求，从而取得最大的社会效益、经济效益和环境效益，有着极为重要的意义。关中地区虽然有着较为久远灌溉历史，但气候干旱、水资源较为紧缺，水权管理显得尤为重要。萧正洪较早地对唐至清末关中地区农田灌溉中的水权进行了研究，[1]韩茂莉对清、民国时期山陕地区传统水利的水权保障系统的运作方式、渠系间权益特点与维护原则作了探讨。[2]郭华、曹勇对水权管理也所涉及，但并非其论述的重点。本文试图在前人的研究基础上，利用档案资料，从水利管理机构层级关系、水权权属关系、水费征收三方面进行研究，揭示水权管理情况。

关中八惠代表了民国时期关中水利建设的最高成就。关中八惠是指民国时期由著名水利专家李仪祉倡导修建的、位于陕西中部地区的泾、洛、渭、梅、黑、涝、沣、泔等八个引水灌溉工程。关中八惠兴修于1930年10月至1948年5月之间，除了洛惠渠未能受益外，其它工程灌溉着泾阳、三原、高陵、临潼、礼泉、眉县、扶风、武功、兴平、咸阳、岐山、眉县、周至、长安、礼泉、户县等县的土地。

伴随着关中八惠的建成、管理局的设立，水权管理也出现了新的变化。本文就民国关中地区的水权管理问题进行初步的考察。

一、水利管理机构层级关系

清代，废除了沿用已久的负责水利工程计划、实施的都水监（司），中央主管水利事务的机构是工部，地方上主管农田水利的行政机构是府州县政府，[3]另设有河道总督、漕运总督等专门机构管理黄河、运河事务。

民国时期，水政系统包括中央、省、县三级。依据1934年1月第四届第四次中央执行委员会全体会议确定的水利机关改组原则，三级主管机关均无行政权，但是中央水利主管机关对地方政府有指挥权。

中央一级，隶属关系不断变化，至1934年以后才基本实现统一。但是由于南京国民政府实际控制的地区和资金都有限，中央水利主管机关没能很好地实现其整合作用。

民国成立之初，中央主管水利事宜的机关有内务部的土木司和农商部的农林司。1914年设全国水利局，但此时职权仍未统一，“水利事项仍由内务、农商两部与全国水利局协商办理”。[4]1927年，南京国民政府成立后，水灾防御属内政部，水利建设属建设委员会，农田水利属实业部，河道疏浚属交通部。1933年水利建设改归内政部主管。1932年8月设工程专门委员会及工程处，1933年10月改组为水利委员会及水利处。1933年设全国经济委员会，1934年国民 政府明令以全国经济委员会为全国水利行政总机关，内部设置水利委员会。1934年7月，国民政府颁布《统一水利行政及事业办法纲要》十一条。“以全国经济委员会为全国水利总机关，各部会有关水利事项之执掌，统归全国经济委员会办理”，[5]只有江汉工程局仍由经济委员会直辖，经济委员会水利处所设泾洛工程局办理的西北灌溉事宜，亦仍属水利处。[6]1938年1月，全国经济委员会的水利部分职掌并入并入经济部，改水利处为水利司，全国经济委员会泾洛工程局改名为经济部泾洛工程局。1941年9月，行政院成立水利委员会，主持全国水政。1947年，水利委员会改组为水利部，仍隶属行政院，原水利支机构一并归入水利部，唯扬子江水利委员会、导淮委员会在这一年内分别改组为长江水利工程总局和淮河水利工程总局，仍归属水利部。1949年4月，[7]水利部缩编为经济部水利署，8月又改为经济部水利司。

陕西省省级水利机构也是几经变迁。1916年设立全国水利局陕西水利分局，直隶陕西省长公署，主管全省水利行政及水利公务事宜。1927年4月，陕西水利分局改为陕西省水利局，直属省建设厅。1929年陕西水利局并入省建设厅。1932年8月恢复水利局，改称陕西省水利局，直属省政府，水利局直属单位有测量队、泾惠渠管理局等。1935年陕西省政府决议成立陕西省农田水利委员会，聘请省农、林、水各部门7位领导为专门委员。1949年7月改隶省建设厅。1949年9月陕西省水利局更名为陕甘宁边区政府农业厅水利局，隶属陕甘宁政府农业厅领导。[8]

民国时期，规模较大的水利工程多由省水利局直接组织兴建和管理，地、县水利专门机构极少，多由县政府负责。据现有资料调查，全省县设水利专门机构最早的、较早的分别是城固县水利局（1902）、大荔县水利局（1903）。[9]

民国中央和省级水利机构逐渐从平行的政府机构中分离出来，出现专管机关；中央和陕西省都设立了水利工程计划实施机构。中央设立了工程专门委员会及工程处、江汉工程局、泾洛工程局，陕西省设置了湑惠渠工程处、陕北水利工程处、一、二设计测量队，安康、涝峪口、南郑水文站，灞河、浐河、洋县水位站，以及陕西省气象所等。

二、水权权属关系

历史时期，关中各灌区水权管理的具体作法经历了唐宋元的申帖制向明清的水册制的转变。所谓“水册”，是在官方监督之下、由所涉渠道之利户即受益人在渠长主持下制定的一种水权分配登记册。在水册制下，水与地紧密结合，水册同时也是土地清册。水册所记的内容因适用层次不同而有一定差异。一种水册只记干、支、斗渠的名称、位置、总灌溉面积以及水资源的分配，属于宏观层次的水权文书；另外一种水册则详载利户的姓名、土地面积和等级以及轮灌起迄时辰，这祥的水册只适用于一斗的范围之内。《冶峪河水利册》[10]就属于前一种。该水册记载了九渠四堰的形成过程、总灌溉面积，渠堰隶属关系，各渠的位置，旧规中关于各渠受水面积、排堰修筑、浇灌时间的规定、水程。[11]同时，也反映出计时采用的是香水制、私辟土地颇多等情况。《刘氏家藏高门通渠水册》和《清峪河五渠受水时刻地亩清册》属于后一种。萧正洪在他的文章中对这两个水册的内容和水权登记方式作了介绍。[12]

进入民国之后的很长一段时间里，关中灌区的水权管理依然实行水册制。水册是享有用水权益的凭证。广利渠是高门渠的支渠，两渠共同分享一月的水程。长期以来，两渠围绕水程分配反复争讼。民国十一年，雨水不足，两渠因水斗殴，经年莫能解决，以致上诉。最终于民国十三年，泾阳县知事委员姚秉圭、渭北剿匪总司令部吕委员、王县长三方会审、判决“与广利渠仍按旧日分五日零九时画（划）分水程”、造册。[13]然而同时，关中地区的水权管理也出现了新的变化。1933年7月陕西省政府公布了地方性法规——《陕西省水利通则》。根据该部法律，本省范围内的公水在非营利及不妨害他人的情况下，可供生活用水（私人洗濯、沐浴、汲水、取水、饮牲畜、淘蔬谷）、行驶小船及私人、团体利用公水；[14]发展农林、渔业、工业、航运及其他用水事业时，必须向主管机关呈请注册，发给证书，取得用权。

1941年南京国民政府颁布了中国近代第一部《水利法》，该水利法于1943年4月1日起实施，共9章71条。依据这部《水利法》的规定，[15]所说的水权主要为水的使用权。《水利法》规定，凡地表、地下水均需要首先取得水权状，但从《水利法施行细则》的相关规定来看，[16]需要进行登记的水则主要指的是渠水。

依据该《水利法》的规定，团体公司、人民要取得灌溉、工业用水的使用权，必须取得水权状，而水权状的获得必须遵循一定的程序。这些程序包括：权利人及义务人或其代理人向主管机关声（申）请登记，声（申）请时需要提交包括声（申）请书在内相关材料；主管机关审查并派员履勘；若主管机关认为符合条件（程序），则公示并通知声（申）请人；对于水权登记公告，无人提出异议或异议不成立时，主管机关应即登入水权登记薄，并给予声（申）请人以水权状。申请人主要限于具有中华民国国籍的人民，因为“非中华民国国籍之人民除家用外不得取得水权，但经政府特许者不在此限”。[17]

水权状制与明清时期的水册制相比，有以下三个特点。第一，官方的介入力度加大。在水册制定中，官方只是起监督作用，具体工作由所涉渠道之利户即受益人在渠长主持。[18]而在水权状的形成中，水利主管机关起到了中坚作用。第二，水权的变更更加灵活。水册制下，“按渠或户登记的水权限额是固定的，除非与之相关联的地权关系发生变化”。水权状制下，在水源水量不够家用和公共给水并且无法另外觅得水源时，主管机关可以停止、限制家用及公共给水之外的水权；水权取得后连续不使用超过二年的，经主管机关审查决定、公告后，则会丧失其水权并被撤销水权状；主管机关也会根据水文测验，批准、停止临时使用权。伴随着水文测验技术水平的提高，水利机关对水量的掌控更加精确化。除了水权人拥有使用权外，其他人在水量有剩余的情况可以有限度地取得临时用水权并获得临时用水执照。临时使用权的批准、停止都以水量是否有剩余为准。第三，公司团体和个人一样成为水权声（申）（申）请人和用水单位（个体）。每一用水个体拥有单独的水权状，个人产权更加明晰。具体到关中地区，泾惠渠灌溉区域内的农田必须声（申）请登记取得水权状方准引用灌溉。[19]中央通过水权登记簿、水权状来体现水资源的国家所有、实现对水资源的控制和管理。中央掌握着水权登记簿及水权状之格式的制定权、水权状的覆验加印权（行政院水利委员会）；主管机关必须有水权登记簿，并且凡是登记的水权，主管机关每年都必须“按年造册汇报上级主管机关备案”。[20]

水权状是用户拥有水权的重要凭证。[21] “水权消减由权利或义务人缴还水权状为消减之登记”。水权状也是水量不足、用水纠纷发生时，证明优先用水权、分配用水量的依据。“凡登记之水权因水源之水量不足发生争执时，先取得水权者有优先权，同时取得水权者，按水权状内认定用水量比例分配之，或轮流使用，其办法由主管机关定之”。[22]

《水利法》以优先保障家用、公共用水为原则。在同一水源用水标的之顺序依次是：家用及公共给水、农田用水、工业用水、水运、其他用途。[23]在办理水权登记时，主管机关需要为家用及公共给水预留一部分水量。[24]在水量不足以供给家用及公共给水、并且无法另外寻得水源时，主管机关则应当停止、撤销、限制二者以外的水权。[25]农业在国民经济中依然占据着重要位置，农业用水居第二位。随着工业的发展，工业用水在水量分配中开始占据一定地位。

国家对水资源的调控作用不仅体现在水权登记上，也体现在分水方法上。以泾惠渠为例进行说明。泾惠渠总干渠渠水流至社树两仪闸，除去三十分之一的消耗外，首先按照南北干渠、第八支渠三渠注册地亩的多寡，将水量平均分配至各渠；其次按照每亩每次标准水深（注：一百公厘），该斗流量，及灌溉地亩的多寡，计算流水时间的长短，分配至各斗。采取分段开斗的方式引水，[26]每次开放斗门，先由各段最下游斗门起，依次自上轮流开启，如逢大月，三十一日之二十四小时水量，乃均分于各斗，以免下游之涨溢溃决。[27]为了更好地维持用水秩序，泾惠渠管理局利用各斗放水执照、用水表、各斗用水稽核表、用水执照，通过与斗夫、水老、用户的合作，实现了用水组织与管理的全面化与系统化。将水费等级分为三等征收，虽然尚不能精确至每户的实际用水，但相对于不考虑实际用水需求的“额时灌田”的办法是一个进步。

三、水费征收

在我国，水资源的所有权历来属于国家。拥有所有权的体现便是国家征收水资源费（水费）。顺应近代立法的趋势，1944年公布实施的《水利法实施细则》规定：水利事业完成后，得按其使用情形酌收费用，其收费标准由主管机关核定之。[28]水费是用于水利工程维修、管理机关运作的费用。作为地方法规，《陕西省各渠灌溉地亩征收水费办法》对水费查定、水费等级、水费减免、征收程序、罚则等都作了规定。

萧正洪认为，水地所纳田赋超出旱地的部分应当可以近似地视作为水资源使用权付出的费用。[29]民国时期关中八惠灌溉区域内的田地不仅要按照土地类型、等级负担粮赋，还要缴纳水费。而在民众看来，水费是不应该存在的。泾惠渠民众代表给渭北工程师的恳请免水捐的呈文中称：“地系水粮，又出水捐，公允何在？……此捐非同他项之捐，碍难承认”。[30]民众如此说，固然是为了免水捐，但也可以看出之前虽需要交纳水粮，却没有水捐。以货币形式、单独征收的水费可谓是民国以来的新现象。

此处所说的水费主要指的是灌溉区域内用户因使用渠水而缴纳的水费，但也包括注册费、水权状费。渭惠渠等注册时会收取一定的注册费，渭惠渠为每亩二角；泾惠渠为耕地每亩一角、园地每亩五角。[31]注册费或用于偿还清丈费，或用作流动资金。泾惠渠清丈时，陕西省水利局曾向水利经费保管委员会水费项下借款洋银8360元。随着注册工作的进行，陕西省水利局用所收到的注册费陆续偿还借款。[32]渭惠渠灌溉区域内土地注册时，每亩征收注册费二角。[33]黑惠渠注册工作结束后，注册费暂时留作流动资金。[34]《水权登记规则》规定，声（申）请人领取水权状时应缴纳水权状费国币一百元。

各渠水费分为水地及稻田二种，其征费标准依照各斗引水情形分为一、二、三等。各斗每年用水次数与规定用水次数的差值成为划分等级的重要依据，同时也考虑新与旧稻田、冬夏季用水、专用渠水与渠水潮水两用的差别。水费等级以斗为单位。

水费等级的厘定是由陕西省水利局、省政府、水老三方合作完成的。首先由水利局发文呈请省政府派员查核厘定各渠应征水费；然后水利局根据核定标准制作两份各斗水费分册、三份全渠总册。分册和总册中详细记载有田地亩数、地号所在地及地主姓名、住址、征费等级、征额等项。在每年十月底以前，水利局将一份分册发给水老，以备人民查询，一份分册存放在各渠局所、作为征费依据；总册一份存各渠局所，其余二份呈水利局存查，并转呈陕西省政府备案。[35]

水费的征收程序中叶可以看到新旧交替的时代特征。在原则上，采用了清代交纳赋税的自封投柜法和三联串票法。具体而言，征收程序为：首先，水利局印制各渠征费串票、按照水费总册分别填写、交至各渠局所，交由水老、斗夫、渠保分发纳费人民，一次完纳；其次，各渠局所须将开征日期及完纳限期、征费标准于水费开征以前，布告用水花户周知，并由水老、斗夫、渠保负催缴之责；第三、各渠纳费农民自封投柜完纳后撕给收据，作为完纳凭据。[36]泾惠渠灌区内水费由各县政府代征后交至中国银行，存水利经费保管委员会账户下。[37]票据共有三联，一份由用户保存，按月随同征解水费数目月报表册，呈送财政厅查核，留县政府备查。[38]虽然该办法倾向于让用水户自行缴纳水费，但在实际执行中却更倾向于由管理局稽征所催征。[39]虽然采用了自封投柜的纳税办法，但具体运行却发生了重大变化。随着近代银行体系的建立，银行开始负责资金的收纳、支出。水费征收不必要再经过税务胥吏，减少了胥吏与乡绅、银匠勾结、实现包揽而损害民众、官方征税成果的机会。[40]

这里以泾惠渠和渭惠渠为例说明水费去向。泾惠渠水费用途有：泾惠渠管理局经常费、岁修费、扩大工程费以及其他开发本省水利用费。[41]在陕西省渭惠渠管理局稽征所所收的水费中，手续费占5%，其中2%缴水利局、1%作为协助行水人员津贴、2%作为征稽所办公费用；在征稽所办公费用中，兼职人员津贴占去70%，办公员占20%，预备员占10%。[42]

四、结语

民国政府通过中央、省、县三级的水政系统，加强了水利工程的设计施工、管理及河流的监测；通过颁布法令，明确了国家和用户的水权权属关系，逐步由水册制过度到水权状制，加强了国家对水资源的干预力度；通过水费的征收，保证了水资源的管理与水资源利用开发的顺利进行。南京国民政府完成形式上的统一后开始了国家建设，而水渠作为国家从上而下治理的产物，国家借助关中八惠的修建和运行，加强了对农村社会的控制。

【注 释】

[1][12][18][29] 萧正洪.历史时期关中地区农田灌溉中的水权问题[J].中国经济史研究，1999.1.49-64；57；56；52.

[2] 韩茂莉.近代山陕地区地理环境与水权保障系统[J].近代史研究，2006.1.40-54.

[3] “清代，凡水利，直省河湖淀泊川泽沟渠，……以府州县丞倅佐贰董其役，各给管理水利职衔”（《中国水利史》（郑肇经.上海：商务印书馆，1939年2月第1版，1993年7月影印第1版）第三四〇页）.

[4][5] 《中国水利史》（郑肇经.上海：商务印书馆，1939年2月第1版，1993年7月影印第1版）三四〇页；三四一页.

[6] 夏茂粹.民国时期的国家水政[J].档案与史学，1999.1.66.

[7] 康怡富.民国时期的水利机构[J].江苏历史档案，1993.4.30.

[8][9] 陕西省地方志编纂委员会编.陕西省志·水利志[M].西安：陕西人民出版社，1999.628-629；646.

[10] 由民国陕西省水利局水政科汇编于1946年2月，《水利碑刻收集》.陕西省档案馆.民国陕西省水利局档案，96-2-890。该水册没有注明制定时间，经结合其它材料分析，应制定于乾隆二十五年至四十三年之间.

[11] 以时间为单位来分配水权，分配的结果称为“水程”。（萧正洪.《历史时期关中地区农田灌溉中的水权问题[J].中国经济史研究，1999.1.55.）

[13] 陕西水利分局批第40号（抄发原呈一件）.陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案，96-2-326.71.

[14] 《陕西省水利通则》（陕西省地方志编纂委员会编.《陕西省志·水利志》.西安：陕西人民出版社，1999.9.1.第671-673页）第三条规定： 本省区域内一切地上地下流动静止之水，除凿井窖池塘，得随土地所有权私有外，俱为公有.

[15] 该《水利法》（《水利法规汇编（第一集）》.行政院水利委员会编印.中华民国三十三年十月出版.第1-7页）公布于1942年7月7日；以下所引《水利法》均指这一部；在第三章第十三条规定：本法所称“水权”谓依法对于地面水或地下水取得使用或收益之权.

[16] 《水利法》第二条规定：水利法所称地面水系指流动或停潴于地面之水；所称地下水系指流动或停潴于地下之水；第九条规定：依《民法》第七百八十一条，水源地、井、沟渠及其他水流地所有人得自由使用其水者，视为取得水权，但除《水利法》第三十八条免予登记者外，仍应声（申）请登记；第三十八条规定，左列用水免予登记：一、家用；二、在私有土地内挖塘或凿井汲水；三、用人力或其他简易方法引水；第二十四条规定，水权之取得、设定、移转、变更或消灭，非依本法登记簿生效力；前项规定航行天然航水道者不适用之.

[17] 《水利法施行细则》（《水利法规汇编（第一集）》.行政院水利委员会编印.中华民国三十三年.第8-12页）（行政院公布于1943年3月22日，1943年4月1日公布施行，修正公布于1944年9月16日）第八条.

[19] 《陕西省泾惠渠灌溉管理规程》（由行政院颁布于1944年11月）（陕西省档案馆.民国陕西省水利局档案.96-2-23）第一章第二条规定：泾惠渠灌溉区域内农田须遵照《水利法》第四章第二十六至二十九各条规定，声（申）请登记取得水权状方准引用灌溉.

[20] 《水利法》第三十七条.

[21] 水权状的内容包括登记号数及水权状号数、声（申）请年月日及号数、水权人姓名、水权所在地、水权标的、年月日及其他应行记载事项。（《水利法》第三十五条）.

[22] 《水利法》第十八条.

[23] 《水利法》第十五、六条.

[24] 《水利法》三十九条.

[25] 《水利法》第十七条.

[26] 分段开斗，即将每渠分为数段、将每段每日应得之水量分由各各个各斗门引入灌田。（《陕西省水利概况》（水利专刊第十三种）.全国经济委员会水利处编.[民国]二十六年八月，第345页）.

[27]《陕西省水利概况》（水利专刊第十三种）.全国经济委员会水利处编.[民国]二十六年八月.342.

[28] 《水利法施行细则》（《水利法规汇编（第一集）》.行政院水利委员会编印.中华民国三十三年出版）第四十一条.

[30] 陕西省档案馆.民国陕西省水利局档案.96-1-392.

[31] 《泾惠渠用水权注册暂行章程》第五条，陕西省档案馆.民国陕西省水利局档案.96-2-12.第156页.

[32] 陕西省水利局咨，第13号，陕西省档案馆.民国陕西省水利局档案.96-2-765.

[33] 陕西省政府给陕西省水利局局长孙绍宗的指令，2313建三，陕西省档案馆.民国陕西省水利局档案.96-2-978.

[34] 西北水渠清丈队队长杨寿登给经济部泾洛工程局局长陆士基的呈，陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.97-1-565.

[35] 《陕西省各渠灌溉地亩征收水费办法》第七条。（陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.96-2-817 ）.

[36] 《陕西省各渠灌溉地亩征收水费办法》第十三、十四、十五条。（陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.96-2-817 ）.

[37] 《修订征收泾惠渠灌溉田地水费暂行办法草案·七》（陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.96-2-1018）.

[38] 《修订征收泾惠渠灌溉田地水费暂行办法草案·七》（陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.96-2-1018）.

[39] 《陕西省渭惠渠管理局稽征所组织规程及暂行办法》第十条（陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.96-2-817）规定：所稽征水费，应由人民直接交纳指定银行为原则，但各渠人民距离银行所在地有甚辽远者，不便直接交纳；为事务易于推进及农民交纳水费便利计，得由催征股分设三组于沿渠通 _ 管理处内催征代收代解.

[40] 森田明在《清代的意图制及其背景》一文中认为：胥吏们以乡绅在地方上的政治、经济实力作为靠山，直接或间接地与政治权力紧密结合在一起，自由地支配着征税过程，从而实现了包揽。（《清代水利与区域社会》M（[日]森田明著，雷国山译，叶琳审校.济南：山东画报出版社，2008年9月第1版）第296页）

[41] 《修订征收泾惠渠灌溉田地水费暂行办法草案·十》（陕西省档案局馆.民国陕西省水利局档案.96-2-1018）.

[42] 《陕西省渭惠渠管理局稽征所组织规程及暂行办法》第十二条（陕西省档案局馆，民国陕西省水利局档案96-2-817）.

【作者简介】

张小菊（1989-）女，甘肃白银人，陕西师范大学硕士，研究方向：历史人文地理.