以IMSBC规则为例看国际条约在国内的适用问题

林毅君

摘要：由于传统观念上，对国际条约的认识多停留在国家外交层面，因此对国际条约如何在国内适用存在一定的立法空白。随着全球化的发展，我国加入的国际条约越来越多的涉及公民、组织等各主体的具体权利和义务，国际条约的国内适用问题成为越来越突出的现实问题。本文以IMSBC规则为例，分析了国际条约在中国适用存在的问题并提出了相应的建议。

关键词：国际海运固体散装货物规则；IMSBC；国际条约；适用

中图分类号：F740 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）009-000-02

一、IMSBC规则简介

随着国际贸易的繁荣，每年有数以亿计吨的大宗商品在海上运输，其中大部分以铁矿石、煤炭、玉米、小麦等散装运输为主。船舶在海上遭遇强风巨浪等不良天气时容易形成自由液面而导致翻沉。仅在2010年前后一个月在南中国海域连续发生 “建富星”、“南远钻石”、“海欣”、“宏伟”轮等四起沉船事故，引起了航运界的严重关切。针对固体散装货物在航行中容易发生的重大危险，如：货物通风或自身特性形成的化学反应、货物积载不当造成船体结构损坏、风浪摇晃造成航行中稳性减小或丧失，对干散货船加强安全监管成为紧迫要求。

IMSBC规则（International Maritime Solid Bulk Cargoes Code）全称《国际海运固体散装货物规则》，为国际海事组织IMO为保证固体散装货物海上运输安全而制定的货物规则。该规则通过提供各种固体散装货物在航运过程中可能发生的危险和对所运固体散装货物采取指导措施，来保障安全装运和航行。专门针对固体散装货物海运的特殊危险制定一系列安全运输标准和特别要求。

1965年制定的BC规则《固体散装货物安全操作规则》仅为指导建议性。2008年国际海事组织海上安全委员会第85届会议通过了《 SOLAS1974》（即《经修正的1974年国际海上人命安全公约》）第 VI章和第 VII章的修正案，同时通过了《国际海运固体散装货物规则》（ IMSBC规则）。该修正案和规则于2011年l月1日达到公约规定的生效条件，成为强制性规则。IMSBC规则适用于所有SOLAS公约规范的船舶和500总吨以下货船，在装载固体散装货物时都应遵守规则。中国是SOLAS公约的缔约国之一，在上述修正案通过后未提出反对意见，因此修正案对我国具有约束力。

二、国际条约在国内适用现状

关于国际条约在我国国内如何适用问题，我国《宪法》没有相关具体规定。1990年全国人大常委会通过的《缔结条约程序法》也仅就我国有关机关缔结国际条约的职权和程序问题作了规定，并没有就国际条约在国内的法律层级、如何转化、如何适用方式等具体问题做出规定。对于我国加入的国际条约在国内的适用主要有以下几种情况：

（一）法律条文中专门规定选择性冲突规范

该类法律通常在条文中设置原则性规定，当国内法与国际法发生冲突时优先适用国际条约或者当满足一定前提条件时直接适用国际条约。如民诉法189条规定，中华人民共和国缔结或者参加的国际条约有不用规定的，适用国际条约，但是，声明保留的条款除外。《民法通则》第142条，《行政诉讼法》第72条也有同样规定。这些规定解决了国际条约规定与国内法冲突的问题。另外，《继承法》直接规定，中华人民共和国与外国定有条约、协定的，按照条约、协定办理。《环境保护法》、《商标法》也同样规定在相关事项上直接适用国际条约。

（二）提前参照国际条约制定法律，或对现行立法专门作出符合国际条约的修改，使国内法与国际条约的规定一致

我国于 1990 年颁布的《着作权法》，该法即主要参照我国于1992年加入的《保护文学和艺术作品伯尔尼公约》和《世界版权公约》的规定提前制定。为适应加入世贸组织的需要，符合《与贸易有关的投资措施协议》，2000年对《专利法》进行了修改，规定可以要求法院对专利复审委员会的行为进行司法审查。

（三）专门制定法律以执行国际条约规定的义务

在涉及公法规范或国际习惯调整范围的法律时一般采用这种方式在国内运用。如国内的《缔结国际程序法》、《外交特权与豁免条例》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》等，这些法律的主要核心条款都参照相应国际公约来制定。

（四）审判实践中司法机关主动适用国际条约

在审判实践中，各级法院对国际民商事案件在涉及国际公约时有许多判决依据直接援引公约。如《巴黎公约》、《跟单信用证统一惯例》、《联合国国际货物销售合同公约》等民商事方面的国际公约。最高人民法院与外交部等四部委联合发布的《关于处理涉外案件若干问题的规定》要求，当国内法同条约义务发生冲突时，应适用国际条约的有关规定，不能以国内法为由，拒绝履行国际条约。

因此，我国在关于国际条约的国内适用问题上采用特殊混合制，没有专门统一规定。既有以采纳方式直接适用国际条约，也有以转化方式间接适用国际条约，还有同时使用了采纳和转化两种方式，分别在不同的法律中规定不同。

三、IMSBC规则在国内的适用情况

作为国际条约基本主体的国家，不论其国体、政体如何，应负责以宪法和法律保障所加入国际条约在一国范围的履行，否则，“信约必守”就得不到保障。然而如何保证条约执行的规定，却是每个国家国内法的范畴。各国国情不同，国内法律体系不相同，国际条约在每个国家内部如何贯彻执行也各不相同。

IMSBC规则第1.4条关于规则的适用和实施规定，“本规则的某些部分规定了某种特定措施，但是尚未将执行该措施的具体职责具体分配到任何特定的人，就此类职责因不同国家的法律和习惯法以及这些国家所加入的国际公约而可能有所不同。就本规则而言，无需作出指派，而仅需明确该措施本身即可。对该职责的指派是各国政府的职权。

IMSBC规则同时规定，虽然本规则自2011年1月1日起具有强制性。但是，本规则的某些部分保留其提供建议或信息的行踪。需要强调的是，在本规则的语境内，本规则在用到“应（Shall）”、“宜（Should）”和“可（May）”这些词时，系指相关规定分别具有“强制性”、“建议性”和“可选性”。遵守本规则，就是协调所应遵循的操作方法和程序以及海运固体散货的装载、平舱、运输和卸载所应采取的相应预防措施，从而确保符合SOLAS公约的强制性规定。必要时，船长应就可适用运输的现行要求向装货港和卸货港当局咨询。

交通运输部《关于国际海事组织经修正的[1974年国际海上人命安全公约]和[2000年国际高速船安全规则]的修正案以及[国际海运固体散货规则]生效的公告》（交2010年第48号文）通知，上述规则对我国具有强制约束力。在通知同时印发了修正案和IMSBC规则的中文文本要求执行。

为贯彻执行IMSBC规则，国家海事局发布了《关于执行[国际海运固体散装货物规则]有关事项的通知》（海船舶[2010]662号），要求海事部门对国际海上货物运输和我国沿海货物运输（包括江海联运）的B组货物办理安全适运审批，对于 A、C组货物实施备案。同时，规定化学、物理特性、技术指标、期限、检测机构的资质要求等安全评估相关规定。

四、存在的问题

（一）国家海事局《通知》的法律地位

中国海事局（China MSA），对外称中华人民共和国海事局，对内称交通运输部海事局，是中华人民共和国交通运输部的直属正司级行政机构，国家公务员。实行垂直管理体制，履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责。其中包括，组织实施国际海事条约。具体为负责有关海事业务国际组织事务和有关国际合作、交流事宜，履行“船旗国”、“港口国”及“沿岸国”监督管理义务，依法维护国家主权。同时我国的《水上交通安全法》规定了，交通主管部门有权对沿海水域的交通安全实施监督管理。

然而，我国《立法法》关于规章制定的权限规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门职权内，制定规章。规章不得减损公民、组织权利或增加义务。

由于海事局是交通部的直属机构，而非国务院的直属机构，因此该《通知》虽然是为执行国际条约而制定，但是既不属于国务院制定的法规，也不属于部委制定的规章，而只能属于广义上的“规范性文件”。

如全国人大委员傅莹所言，国际条约在国内的法律地位不明确，在现实中带来了许多问题。为弥补立法上的空白，我国通过一些外交声明或以中央政策文件的形式来表达信守国际条约的立场，一些部委以通知、公告等规范性文件规定了国内法与条约冲突时的运用规则。但这些声明、文件，法律效力等级不高，规范内容有限，对执法和司法实践起到一定的指导作用，但仍然存在较多的问题。

（二）国家海事局《通知》的执行

当前国内对干散货船舶的安全监管主要通过国家海事局以及国家海事授权委托中国船级社船舶检查来实施。海事机构对货物仅依赖国际公约强制性规定进行监管，国内法律并没有制定相关标准。

尽管国家海事局《通知》的内容不多，但是涉及的面非常广，包括船东、货主、码头、船员以及相关检测机构。各相关主体在执行 IMSBC规则过程中都有相对应的义务，但对 IMSBC规则的理解不一样，各港口的执行标准不统一，执行效果不尽理想，由此往往给货主、船东带来船舶滞留、费用承担等纠纷，甚至可能导致船期国向国际海事组织投诉。

如IMSBC规则要求配备氧气分析和气体探测等预防中毒和窒息设备，防粉尘危害措施等未纳入船舶设备法定检验内容。货物监管方面对货物资料的取样和试验的程序均无国内相关立法。

五、建议

从IMSBC规则直接通过国家海事局发布专门的通知在我国适用的例子可以看出：按照《缔约条约程序法》规定，国际条约的分类，除了全国人大及其常委会批准的重要公约以外，国务院部委和外国的部委之间的部门协定也是具有约束力的条约，如果我国基本法律法规没有规定，但国务院部委和外国部委之间的部门协定，尤其是部委下属管理机构的规范性文件，却具有法律的效力。另外，在执行层面，不同地区的管理部门和执法人员在没有国内实施细则或相关立法的情况下，直接运用国际条约的规定，在实践中将产生理解不同，执行千差万别的问题。

为更好的履行 IMSBC规则，要将公约规定的货物名录、取样方式、试验及操作程序进行规范，同时规定相应技术标准，使我国的履约水平与公约要求相一致，必须制定履行公约的配套国内立法。另外，从根本上来讲，国际条约在我国国内法的法律层级和国际条约在我国的适用方式必须从国家立法进行明确。国际条约在一定程度上是不同国家或集团相互妥协的结果，不可能完全无条件的适用于我国，因此我国在签订条约，尤其是在履行条约时，更有必要根据本国实际情况制定专门国内法或以适合国情的方式进行本土化转化，从而使条约在国内具有适用上的可操作性。

在国家实施“一带一路”战略的大背景下，展示负责任大国的形象，准确适用国际条约，增强国际公信力，增强国际条约在国内适用的统一性、稳定性和可预见性，营造法治化、国际化、便利化的营商环境具有突出的重要意义。

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