湘江流域生态补偿开展的现状、问题与对策

李也

摘要：湘江流域是长江经济带的重要区域之一，湘江流域的环境问题一直备受关注，本文对湘江流域生态补偿工作开展的历史与现状进行分析，揭示潜在的问题，并提出相应的对策。

关键词：湘江流域；生态补偿机制；问题与对策

中图分类号：Q147 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）009-000-01

一、湘江流域生态补偿开展的历史进程与现状分析

湘江流域的生态补偿目前还处于探索阶段。2013年1月，湖南省颁布《湖南省湘江保护条例》第六十八条规定“省人民政府应当组织有关部门和湘江流域设区的市人民政府建立湘江流域生态补偿机制，对为修复和改善湘江生态系统受到直接利益损失的单位和个人给予适当补偿”。2013年《湖南省湘江流域水质目标考核生态补偿暂行办法》颁布。2014年7月国家发展改革委等部门组织开展了第一批57个生态文明先行示范区建设，明确提出对湖南省湘江源地区探索实行资源有偿使用与生态补偿机制。2015年4月湖南省环保厅、省财政厅、省水利厅联合出台《湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》对湘江流域跨市、县断面进行水质、水量目标考核奖罚，从断面水质进行考量突显了公平性，在一定程度上能调动地方政府投身流域环保的积极性。

《湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》是湖南在流域生态建设方面的一个重大的突破，具有如下几个特点：其一，初步打破了流域水生态环境治理责任模糊的边界，从断面流入和流出的水质角度，双重把关，即便入境水质差，只要出境水质改善，也能获得奖励；其二，对于流域生态环境建设的参与主体而言，补偿和处罚相对公平，制定了断面水质的考核因子，水质全部达到不同类型的标准予以奖惩，并依据水质下降或提升的程度，给予不同程度的奖惩；其三，具有配套的监管措施，能较为全面地考核奖励资金和处罚资金的使用去向与效果，使得资金用到实处，生态补偿的开展更为透明公开。

二、存在的问题

1.缺乏地方区域间的奖惩

湘江流域生态补偿的暂行办法中关于补偿资金的配置问题，任然是对于省财政拨款的纵向分配，由于上下游之间缺乏有效的协商平台，流域上下游地方政府之间并没有建立起相关的更为密切的补偿或惩罚的横向联系。而横向的补偿，更具有针对性，上下流域之间，在产业布局、经济发展特色等各方面有着更为密切的联系，在经济上有共生之处，产业间有互补之处。因而横向的流域生态补偿操作上也更为灵活，流域间保护者与收益者的权责有待进一步明确。

2.补偿方式有待拓展

资金补偿在短时期内能够弥补不同区域对于流域环境所做花费的成本，但是类似“输血”式的补偿，这样的补偿方式虽然能在短时间内能对企业或居民因环保所带来的私人利益的减少做补偿，却是难以持续的，需要探索参与主体的利益关注点，并有针对性地展开补偿。上游的企业与民众如何依托多种形式生态补偿，转变传统的生产和生计方式，需要依靠多种多样的补偿方式，如教育补偿、产业补偿、技术培训等等；对上游不利于环保的产业进行升级，技术的更新换代，或以新兴产业进行替代，也是值得思考的；此外流域的城乡之间，有不少生态经济交错区域，作为流域生态补偿的组成部分，城乡间的生态补偿也是可以探索的方向之一。

3.补偿标准有待完善

湘江流域上游的郴州、永州等地常常出现补偿成本较高，而补偿偏低的情况。“捧着金碗讨饭吃，饿着肚子保生态”是上游居民的生活常态。上游区域经济发展比不上湘江下游，而流域生态补偿的标准在省内是统一的，实际上各个地市对于流域治理的成本以及经济承受能力不一样，且当地企业与民众参与的意愿也不一样。笔者在调研期间了解到，以湘江流域对林区的补偿为例，分到保护区民众手中的才几十元一亩，远远不足以弥补生产成本的增加或是减少传统生计方式的损失。则需要建立起一套较为系统客观的补偿标准，依据不同地区自然地理、经济社会发展程度的不同状况作出灵活性强的，不同标准的生态补偿。

三、结论与对策建议

1.建立产权机制

首先要完善产权制度改革，为生态服务产品确立价格，完善流域水权、林权的登记制度；探索水权交易、排污权交易等使得流域水资源市场化的方式，借鉴国外成熟的经验，建立起水生态资源的交易市场，拓宽补偿资金来源渠道，下游政府可以通过购买上游生态服务的方式，对一定单位体积的流域水资源支付补偿费用。此外省政府可以领头，搭建起流域地理上相邻的政府间的协商平台，引导和鼓励流域生态建设区与受益区之间通过自愿协商的方式建立起横向的补偿关系。

2.建立能起一套系统的测算标准

一方面，加强检测设施的完善，强化科技支撑的作用，依据湘江流域上下游不同流域设置更为完善的断面检测网络，及时提供动态全面的流域水质检测信息。健全成系统的指标体系，将不同地区的经济发展现状、产业结构情况、人均收入水平、参与生态维护的成本纳入考虑，将更能针对不同地区的特点，给予不同的补偿额度。还可以通过民意调研等方式，充分将不同地区民众与企业参与生态维护或补偿的意愿纳入考量因素。另一方面，除了对补偿标准建立起指标评价体系，对于补偿结果也需要建立起政府绩效考核的指标体系，并将生态补偿的统计信息及时进行发布。

3.探索多元化的补偿方式

除了“输血”式的补偿，还需要探索更为多元的补偿方式。包括产业转移、产业替代、产业升级、共建产业园区的补偿。引导流域重污染企业进行绿色搬迁，或调整产业结构，引入新兴环保产业、高新技术产业等等，逐步改变传统的生产方式；通过人才培训、教育补偿的方式，授予上游贫困地区的农民以新的生存技能，引导提供新的工作岗位，在改善环境的同时也起到了一定扶贫的作用；完善补偿金渠道，建立生态补偿基金，探索市场化补偿模式，拓宽资金来源渠道；上下游政府间，也可以尝试园区共建的方式，打造新型的两型产业园区，突破地理界限，维护流域生态环境；探索“城乡”生态补偿新思路，以流域城乡间补偿作为另一个关注的主体，在保护流域生态环境的同时，促进城乡生态环境的统筹发展。

参考文献：

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