弱势群体政策参与的困境与出路

殷筱晔 王嘉玲 田勇超

摘 要：当前弱势群体政策参与困难重重，政府对这一现象给予了高度重视，大量实践表明：弱势群体的利益维护迫在眉睫。文章对促进弱势群体政策参与的必要性及困境进行了分析，并对弱势群体政策参与的完善路径进行探讨，提出优化策略及建议。

关键词：弱势群体；政策参与；社会公平；社会组织

弱势群体覆盖面广，但其利益受损现象十分严重：农民工讨薪潮不断迭起，农民失地现象愈加严重。单就农民工群体而言，全国共计有2.6亿农民工，十一届全国人民代表大会中农民工代表人数仅为3人，第十二届人民代表大会中农民工代表上升至31人，占代表总数的1.03%，31位代表承担了为全国2.6亿农民工代言的重大责任。总体来看，我国弱势群体在政策参与中代表人数逐渐增加，但代表性有限，参与度明显低于其他群体的水平，由此我国弱势群体政策参与的困境可见一斑。

一、促进弱势群体政策参与的必要性

（一）维护弱势群体的利益

弱势群体是指那些依靠自身力量或能力无法维持个人及其家庭最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的群体。文章所说的弱势群体主要指農民、农民工、失地农民和城市下岗失业人员等。弱势群体规模庞大，但是弱势群体占有的社会资源非常匮乏，难以满足整体需求。同时，弱势群体缺乏自己的代言人，在政治舞台上缺乏话语权，比起精英阶层、政治阶层，弱势群体在表达利益需求时常常吃哑巴亏，在政治博弈中明显处于劣势地位，因此其利益遭受侵害的现象突出。

（二）维持社会稳定

弱势群体利益诉求的方式比较单一，往往得不到期望的反馈效果，难以解决存在的问题，导致弱势群体人民心中积聚着极大不满。在贫富差距益加大、两极分化日趋严重、社会阶层不断演化的过程中，这种以牺牲弱势群体的利益实现的短期社会稳定就会变成长期的不稳定。长此以往，若人民群众的正当诉求只能由过激的方式才能实现的话，必会产生民主政治和法治国家建设的信任危机，对于社会稳定产生严重的消极影响和后果。社会稳定是国家发展的基石，若社会稳定受到威胁，国家的长期持续发展将难以为继。从我国现实情况看，弱势群体利益得不到维护的现象愈加突出：农民工讨薪潮不断迭起，农民失地现象愈加严重，这一社会问题若不能得到及时解决必将成为一个重要的社会不稳定因素。

（三）维护社会公平

根据马太效应，富者越富，穷者越穷。站在社会金字塔顶尖的少数的富有者占据丰富的、绝大多数的社会资源，而金字塔底端绝大多数的社会成员由于资源匮乏，难以靠自身努力获得更多的资源与机会。二者为下一代提供的教育与环境由于资源占有的初始差异大相径庭，导致社会公平流于形式。“社会权利贫困理论”（poverty of social rights）从另一个视角指出经济贫困的深层原因不仅仅是各种经济要素不足，更重要的是社会权利的贫困，所以治理与消除经济贫困的治本之道，是强化社会权利的平等和保障社会权利的公正。现今我国大力倡导治理理论，增强国家治理现代化的能力，而治理源起的原因之一涵盖了社会不公，党和国家已经对实现真正意义上的社会公平给予了高度重视，对维护只有促进弱势群体政策参与，激发人民政策参与的积极性，才能维护社会公平，实现本质上的公平。

二、弱势群体政策参与的困境

（一）利益诉求机制不畅通

弱势群体缺乏畅通的利益诉求机制，从现实情况来看，他们表达利益诉求的方法大多是施压性的集体行动，如静坐、集体上访、非法举行集会游行、围堵和冲击党政机关等。大部分弱势群体在表达利益诉求时，很少选择传统的利益表达渠道，如找领导或有关部门主动进行利益表达等形式等，类似表达方法确实存在问题，且成效有限，弱势群体逐渐对正式利益表达渠道表示无用。这就导致弱势群体信心不断丧失，转而选择较为激烈的方式进行利益表达。

（二）参政议政意识低下、能力差

受中庸意识的影响，我国民众参政议政的意识低下，只要自身利益没有受到严重损害，他们就不愿积极参政议政。在这种态度的引导下，人民参政议政的积极性非常低下，难以有效、及时地表达自身利益，对公民公共政策参与的广泛性造成了消极影响。弱势群体普遍学历较低，文化水平不高、政治素质差，理解能力、沟通能力、学习能力有限，大部分人凭借其自身能力难以读懂政府政策，更不用说是参政议政。

（三）社会组织不健全

首先，我国市民化程度较低，导致社会化组织数量较少，弱势群体尤其缺乏有力量、有组织的代表者和强力有效的话语权表达机制，个人的利益难以获得组织化地集聚与表达，仅靠少数代表来维持数以亿计的弱势群体利益存在较大困难；其次，弱势群体的非组织化利益表达在逐渐增多，这种利益表达方式对社会的长治久安来说是一个严重威胁，不利于社会长期的健康发展。

三、弱势群体政策参与的路径

（一）建立健全弱势群体的利益诉求机制

从政府的角度来说，首先，进一步推进行政决策的科学化，在决策时要有充分的依据，运用科学的决策程序和方法，保证所作出的决策经得起实践的检验。政策制定者要站在弱势群体的角度统筹平衡，制定公共政策时需多关注他们的需求与福利，加强人大代表与公民的联系，适当扩大弱势群体代表的比例，防止代表有限性造成的弊端；其次，建立健全政府的回应机制和基层民主制度，加强基层党组织建设，增强政府对弱势群体的回应性，通过电子政府等渠道提高政府与弱势群体沟通的效；通过完善基层民主制度，进一步完善信访和听证制度，疏通信访渠道，确保民众的利益诉求能够得到回应，通过听证制度促进弱势群体与不同利益团体之间的交流沟通，使其监督作用得到充分发挥，维护自身合法权益；再次，推动行政决策的民主化，强调民众对公共政策的参与。民众对公共政策的参与度是先进人们评价行政决策的一个标准，公共政策的民主化集中体现在政策决策观念的民主化、决策过程的公开化和民众参与的制度化等方面。政策决策观念的民主化要求拥有行政决策权的行政机构人员建立民主决策的观念及作风，决策过程的公开化要求行政决策主体将整个行政决策过程，即行政问题的提出到确定。行政决策方案的选择、行政决策产生的结果、行政决策后期产生的实际效果等都及时向社会公开，以保证公众的知情权。民众参与的制度化是指制定通过法律法规使民众对于政策参与制度化，以法律法规的形式规定哪类民众能够参与到哪类行政决策，如何参与公共政策以及民众参与的权利如何保障等。

从利益诉求方式完善的角度来看，首先，现代社会公众知识、时间盈余充裕，加之通訊工具带来获取信息、沟通的便捷性，心态革命已经在社会公众中产生，并要求更多的公共参与。弱势群体可以充分利用网络新媒体主体平等性这一便捷优势，利用多样化的方式表达、实现自身利益诉求。

（二）培育代表弱势群体利益的社会组织

组织的本质是把分散的人的力量整合起来形成强大力量以应对外部挑战的结果，实现1+1>2的效果。可以说组织的发展程度决定了社会的文明高度，我国现在也是一个组织资源稀缺的国家，发展合理合法社会的社会组织尤为必要。为解决弱势群体政策参与的问题，通过团体形式组织公民参与公共政策的过程是关键，团体通过遴选、集中社会成员的各种纷繁复杂的利益要求，并将之整合，为利益表达提供制度性的渠道，推动各阶层有条不紊地进入政治系统，并深化社会纽带的联结及社会整合。在组织化的过程中，公民的要求更容易被政府识别。民间组织的发展和壮大是提高公民参与有效性的社会基础，通过建立相关社会组织合理有效地聚合表达民意是解决弱势群体政策参与环节的重要支撑。

（三）增强弱势群体受教育水平，使弱势群体“看懂”公共政策

首先，提高对弱势群体知识的传授，公民受教育程度较高，其所获得的政治知识就越丰富，参与的积极性就越高，对政府决策的影响力就越大。列宁曾经明确指出：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、传闻偏见，而没有政治。”其次，弱势群体学历普遍较低，难以“读懂”政府的政策，因此推动政务公开、重点加强政策解读很有必要。通过新闻发布会和政策吹风会对政策进行解读、增强公众对政策的理解能力很有必要。

（四）创新收入分配政策，夯实弱势群体政策参与经济基础

市场追求的是资源配置的效率而没有顾及公平，难以实现帕累托最优。收入分配差距的大小是收入分配公平与否的测量尺度，通过财政支出政策解决机会公平问题，通过税收政策有利于促进结果公平。一是要重视社会公平，重视弱势群体的收入水平的提高，经济基础决定上层建筑，改善弱势群体政策参与的物质基础。根据奥尔德弗的ERG理论，人具有生存的需要——生存人、人际关系的需要——协调人，以及成长的需要——作为成长人低层次的成长需要和高层次的成长需要。当个人生存需要得到满足后，才能够充分关注自身发展和超越自我利益之外的使命和责任。当弱势群体拥有了作为成长人的需求之后，群体成员才能够有积极性地进行政策参与，充分关注实现自身利益机制的途径；二是建立健全合理的利益补偿机制，维护弱势群体的基本利益，在其利益受损时采取适宜的补偿措施。

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作者简介：殷筱晔（1993- ），云南大理人，硕士，云南大学公共管理学院，研究方向：行政管理；王嘉玲（1993- ），云南丽江人，硕士，云南大学公共管理学院，研究方向：行政管理；田勇超，广东人，硕士，云南大学公共管理学院，研究方向：行政管理。