政治行政二分的起源与发展

任豆豆

【摘要】伍德罗.威尔逊在《行政之研究》中首次提出将行政从政治的母体中分离出来，成为一门独立的学科；而后古德诺进一步发展了威尔逊的政治行政二分的思想，提出政治与行政二分法，但实际上二者不仅不能完全分离，还具有紧密的联系。本文立足于二者的研究，试图对政治与行政二分做出比较清晰的发展脉络。

【关键词】行政学；政治；行政

考虑到政治与行政二分法对后世行政研究的重要性，对其理论渊源做一定程度的解释是有必要的。

首先，政治与行政需要分离是德国学者斯坦因提出来的。他将国家看做是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。宪法规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政，在这之后德国学者布隆赤里明确提出要对政治与行政加以区分，他认为，一个国家具有两种活动；政治活动与行政活动，二者的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别事项和细微之处的活动”。古德诺在此基础上对政治-行政二分做了系统研究，与前人不同的是，他不再将政治与行政完全分离开来，虽然这在理论上是可行的。古德诺认为，“政治与行政应以某种方式取得协调一致”，纠正了一种政府功能只存在于一个政府机构之中的误解。同时，由于实际上的政治需要是要求政治与行政之间协调一致。

“我认为任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它”。这是伍德罗威尔逊在《行政学研究》一文中提到的一句话。由此引出行政学研究的必要性。考虑到当时美国政府因政党体制而产生的腐败和低效率这一政治现实，威尔逊首次提出要将行政学作为一门科学去研究的做法并不难理解。他立足当下，对美国的政府状况做了详细的研究。

一、行政学研究的历史及特殊困难的条件

随着社会的发展，政府活动方面的困难不断增多，并在19世纪末达到顶点。民主化程度不断增强和民主政治的发展使得国家的职责观念正在发生变化。而行政科学将带来高效率的做事方法，这就是为什么要有一门行政科学的原因。

行政科学起源于法国和德国，成长于欧洲大陆。原因有三：1.在欧洲，政府不依赖于国民的同意，且长期以来处于垄断地位，因此，它所要做的更多的工作是统治；2.想使政府保持垄断地位的愿望使那些统治者对于发现尽可能不激怒民众的方法深感兴趣；3.垄断者人数少，便于迅速采取各种手段，效率高。而现存的最充分发展的政治体制中，政府经历过三个发展时期：1.绝对统治者时期，如普鲁士，是行政系统于绝对统治相适应的时期；2.制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期，如法国；3.拥有最高权力的人民在行使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理的时期，如美国。公民构成具有很大的差异性，其意见和要求难以统一。

二、行政学研究的课题及目标

威尔逊认为，行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自我麻烦地去操纵行政管理机构。”行政管理更倾向于操作层面，但前提是公众舆论应具有效力，而我们又免遭它的好管闲事之苦。因为“美国行政管理必须在一些方面都对公众舆论有敏锐的反应。在任何情况下都必须有一支充分受过训练的，以良好行为进行服务的官员，这显然是一种公众上的需要。”

三、政治行政二分法

威尔逊首次提出政治行政二分，不仅具有重大的学科理论贡献，同时也影响了美国当时的政治现实。威尔逊提出“政治行政二分”，将行政领域同政党完全分离开来，并在行政领域建立文官制度，选拔受过充分训练的，以良好行为进行服务的官员，以提高行政效率。但是，威尔逊的政治行政二分并没有考虑“如何分”的问题。而古德诺则对这一问题则做了详细分析，他在如何实现政治与行政的协调方面做出了论述。

就二者的协调方式而言，古德诺给出了几个措施：1、政治对行政的适度控制；具体是通过（1）法定制度达到；（2）通过法外途径-政党体制实现的；2、行政的适当集权，他一方面通过适当的行政集权来承认国家权力，另一方面通过将国家与地方建立起来的关系从全国政党的专制统治下解放出来承认土地权力。另外，古德诺还强调了政党体制对美国现实的作用。要做到立法机构对行政机构的控制和性质集权都是困难的，这就需要发挥政党的作用。但同时这也使政党变得强大且长期存在，为了对政党的作为作出规范，有必要将其合法化，接受公众监督以使其负起责任。

古德诺的政治行政二分理论不仅为当时政府的行政管理工作提供了依据，同时也促进了政治和行政学的分离，使行政学成为一门独立的科学成为可能。保证了美国政府行政工作的有效性和稳定性。威尔逊和古德诺作为政治-行政二分理论的鼻祖，其对后世的影响是广泛而深远的。

但是，我们也应该看到，威尔逊和古德诺的研究是立足于美国的政治现实的，它是適用于类似美国这样的多党竞争的政治体治，只有在特定条件下才有其实际意义。另外，古德诺对政治与行政的关系分析只停留在理论层面，要付诸实践，还会有很多的难题出现。