轨道交通政府购买服务与PPP投融资模式比较分析

王小龙 覃矞 林涛

【摘 要】轨道交通作为公益性城市交通基础设施，投资巨大，是拉动经济与社会效益的重要手段。在国家严控地方政府性债务规模的背景下，以政府投资建设为主的投融资模式难以为继，探索和创新城市轨道交通的投融资模式成为各地方政府的必然选择。本文以佛山地铁3号线为实例，对目前应用较多的政府购买服务和PPP两种投融资模式的实施方案进行系统对比分析，明确了两种投融资模式的优缺点及适应性，以期为国内城市合理选取轨道交通投融资模式提供借鉴。

【关键词】轨道交通；投融资模式；政府购买服务；PPP

一、引言

轨道交通作为公益性城市交通基础设施，是拉动经济与社会效益的重要手段，也是城市政府必须提供的基本公共服务。2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），要求规范地方政府举债融资机制，严控地方政府性债务规模，妥善处理存量债务和在建项目的后续融资，传统以政府投融资为主导的轨道交通建设模式遇到了政策性的障碍。面对国家严控地方债务的政策障碍，各地政府纷纷开展轨道交通投融资创新机制研究工作。

本文结合佛山3号线的实例，对目前国内应用较为广泛的政府购买服务模式和PPP模式进行系统对比分析，明确了两种投融资模式的优缺点及适应性，以期为国内城市合理选取轨道交通投融资模式提供借鉴。

二、佛山3号线投融资模式设计原则

1. 3号线项目概况

根据广东省发改委的工程可行性研究报告的批复，3号线由佛山科技学院站至顺德学院站，线路长约66.5公里，共设36座车站，工程总投资约为401.74亿元，项目资本金比例为20%约为80.35亿元。

2. 3号线投融资设计的基本原则

根据国家关于地方政府性债务管理、轨道交通投融资体制改革、政府购买服务指导性意见等相关政策要求，以及佛山市财政收入水平、财税管理体制以及行政管理体制等实际情况，提出3号线投融资模式设计的基本原则如下：

（1）避免政府债务

根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的精神，严控地方政府债务规模，控制和化解地方政府性债务风险。针对不同性质的政府投资项目，提出三种“增量债务”的解决渠道：一是难以吸引社会资本参与的公益性、半公益性項目，由地方政府发行债券融资；二是经营性项目，要与政府脱钩，完全市场化；三是能够吸引社会资本参与的半公益性项目，鼓励社会企业通过特许经营等方式参与项目投资建设和运营，政府按照特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则履约，不承担偿还债务责任。3号线投资额度较大，为避免其融资被纳入政府债务，投融资模式围绕“引入社会资本”或者“形成可经营性项目”这两个方向来设置。

（2）考虑财政可承受能力

在3号线建设期（前5年），财政需投入项目资本金；在运营期（后25年），还需支付项目贷款还本付息和运营补亏资金。因此，投融资模式应尽可能降低融资成本，延长贷款期限，避免出现资金集中支付的现象，以减轻财政的资金压力。

（3）由佛山市主导工程建设和运营管理

为加强轨道交通线网的互联互通，避免各条线路各自为政，形成网络规模效益，佛山市轨道交通规划建设遵循统一规划、统计建设和统一运营的基本原则。佛山市铁投集团是经佛山市政府批准，市国资委按照《公司法》设立的国有独资企业，负责佛山市城市轨道交通项目的规划、投融资、建设、运营管理以及资源开发等工作。3号线工程建设管理由佛山市主导，有利于落实佛山市轨道交通 “三个统一”的基本原则，有利于做大做实市铁投集团并降低工程建设成本。

三、政府购买服务模式与PPP模式比较分析

按照3号线投融资模式设计的基本原则，对我国常用的轨道交通投融模式进行多轮深入比选，围绕政府购买服务和纯PPP（政府与社会合资+现金补贴）两种投融资模式进行重点比选研究。

1.政府购买服务模式

（1）操作方法

佛山市政府委托市交通局作为购买主体，采用政府购买服务模式，采购并委托市铁投集团提供3号线项目工程投资、建设及运营管理的全过程服务。项目建设、运营和维护费用以及设备更新与追加投资以政府购买服务费用的方式，由市级政府分年度支付给市铁投集团。购买服务费用通过轨道交通发展专项资金解决，并将年度购买服务费用列入政府年度财政预算中。

佛山市政府将轨道交通服务纳入政府购买服务采购目录“其他政府委托的交通运输服务”，明确由市交通局作为采购人编制招标文件，按照政府采购的要求进行采购。采购方式采用竞争性磋商或单一来源等方式，由市发改局审核确定，市铁投集团参与项目采购投标。

（2）具体方案

①项目公司股权结构

根据佛山市财税管理体制状况和佛府会函[2014]56号文的精神，项目公司由市铁投集团占8%、禅城区属企业占14.352%、南海区属企业占29.762%、顺德区属企业占47.886%共同设立。市属和区属国有企业联合持有100% 公司股权。

②政府购买服务年限

项目政府购买服务期限为30年，前5年为项目建设期，购买工程建设服务，政府资本金作为建设期的政府购买服务费用投入项目建设；后25年为项目运营期，购买轨道交通运营管理和维护服务。

③资本金投资计划

资本金即建设期的政府购买服务费用，共计80.35亿元，根据3号线工程建设进度，项目资本金分5年投入，各年度资本金投资计划如表1所示。

④项目融资安排

3号线工程项目贷款约为321.39亿元，项目公司以《政府购买公共服务合同》项下权益向银行提供质押担保或建成后形成的资产抵押担保进行融资贷款。为避免购买服务费用集中支付给政府财政带来压力，贷款期限25年，贷款利率不高于中国人民银行公布的5年期以上贷款基准利率。

⑤总体资金需求

采用政府购买模式，在5年建设期和25年运营期内，轨道交通3号线工程项目佛山市累计投入489.01亿元，其中建设期资本金投入80.34亿元、运营期贷款还本付息478.87亿元、项目运营盈利100.09亿元、项目公司支付企业所得税29.88亿元。

⑥政府购买模式优缺点

政府购买服务模式的主要优点如下：

a.项目总体建设成本较低，有利于节约财政资金，运营期财政压力较小。

b. 项目前期工作简单，手续效率高，所需时间少。

c. 由市区属国有企业出资组建项目公司，公司结构简单，项目操作顺畅。

d. 政府管控力度强，有利于项目质量、工期、造价和安全等方面的控制。

e. 有利于轨道交通线网统一运营管理，降低运营成本和税负。

政府购买服务模式的存在问题如下：

a. 建设期投资较大，政府财政近期压力较大。

b. 该模式在政府购买服务范围、承接主体债务、项目公司贷款融资担保等方面还存在不同的认知。

2.PPP模式

（1）操作方法

政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等方式引入社会资本，与市区政府出资代表企业合资成立3号线SPV项目公司，政府授予3号线工程SPV项目公司工程投资、建设和运营30年（5年建设期和25年运营期）的特许经营权，期限届满后将3号线工程资产无偿移交佛山市政府或其指定部门。政府给予项目运营一定的资金或资源补贴，使项目达到合理的投资回报率。项目的年度政府资本金和财政补贴列入政府年度财政预算中。

（2）具体方案

①SPV项目公司股权结构

根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）文件要求以及市级出资比例、沿线各区工程投资比例，设定3号线SPV项目公司的股权结构为：市铁投集团占8%、禅城区属企业占6.396%、南海区属企业占13.264%、顺德区属企业占21.340%、社会资本占51%。市属和区属国有企业联合持股49%，社会资本持股51%。

②政府与社会资本合作期限

根据国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和中国人民银行等六部委第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，佛山市轨道交通3号线工程项目政府和社会资本合作期限为30年，其中前5年为项目建设期，后25年为项目运营期。到期届满后，3号线项目的所有资产移交给佛山市政府或其指定部门。

③项目回报机制

政府与社会资本分别按照股权结构比例承担资本金，政府所承担资本金约为39.37亿元，为节约项目资金投入并考虑轨道交通准公益性的特征，建议政府资本金不计算投资收益。社会资本投入的资本金约40.98亿元，结合佛山2号线（9%）、北京4号线（8%）、乌鲁木齐2号线（不高于7%）等城市项目案例，以及3号线项目财务内部收益率在4.53%～9.19%范围内的测算结果。3号线工程项目投资财务内部收益率暂按4.53%和9.19%的平均值即6.9%计算社会资本金投资回报。

④SPV项目公司注册资金投资计划

为保证3号线工程项目顺利推进，避免资金链断裂，SPV项目公司注册资金必须与3号线工程项目资本金相同。市铁投集团和各区属企业作为市区两级政府出资代表，占项目公司49%的股权，社会投资者占项目公司51%的股权，各股东按所占项目公司股权承担相应注册资本投资计划。注册资本由项目公司各股东根据工程建设进度分5年投入，年度投资计划和注册资本投资计划见表3。

⑤项目融资安排

3号线工程项目贷款为321.39亿元，初步设定为项目公司通过银行贷款等融资方式解决，还款责任为项目公司，不纳入政府债务。项目贷款期限25年（其中寬限期5年），贷款利率不高于央行公布的5年期以上贷款基准利率。

⑥总体资金需求

采用PPP投融资模式进行项目建设，在5年建设期和25年运营期内，轨道交通3号线项目佛山市累计投入748.17亿元，其中建设期资本金投入39.37亿元、运营期贷款还本付息478.87亿元、项目运营盈利100.09亿元、项目公司支付企业所得税99.32亿元、社会投资人回收投资及投资收益231.00亿元。

⑦ PPP模式优缺点

PPP投融资模式的主要优点如下：

a.建设期政府投资较小，可缓解近期财政压力，有利于加快项目的启动速度。

b. 采用PPP投融资模式符合国家投融资体制改革的相关要求，政策风险较小。

c. SPV项目公司的债务不纳入政府债务，政府不承担贷款融资担保。

d.可利用社会资本的丰富经验，提高资金使用效率和管理水平。

PPP投融资模式还存在问题以下：

a.建设成本较高，财政资金支出较多，运营期财政压力大。

b.需开展物有所值评价和财政承受能力评价，并设定了“每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任占一般公共财政预算支出的比例应当不超过10%”的限定条件。3号线运营期高峰年度支出超过30亿元，占财政预算支出的比例较大，评价通过困难，并且挤占其他PPP项目资金。

c.前期工作内容较多，程序繁杂，所需时间长，影响项目开工的时间要求。

d.项目公司股权结构复杂，沟通协调效率较低，项目操作较为困难。

e.由社会投资人主导项目工程建设，政府管控力度较弱。

f.采用一线一公司的运营组织模式，不利于线网网络化运营管理，不利于控制运营成本和税负。

g.既有投资实力又有轨道交通运营管理经验的企业较少，社会投资人选择困难。

四、投融资模式比较分析

1.资金需求方面

从总体资金需求比较可知，采用政府购买服务模式3号线建设资金总体需求为489.01亿元，其中建设期需投资80.34亿元。而采用PPP投融资模式3号线建设资金总体需求为748.17亿元，其中建设期需投资39.37亿元。

PPP投融资模式与政府购买服务模式比较，政府在建设期内少投资40.97亿元，但总体建设成本增加259.16亿元，建设成本增加约1.5倍。

2.政策风险方面

从政策风险方面来看，PPP模式较政府购买服务模式具有一定优势。采用PPP模式符合国家投融资体制改革的相关要求，项目公司债务不会认定为政府债务，政策风险较小。而政府购买服务模式在政府购买服务范围、承接主体债务、项目公司贷款融资担保等方面仍存在一定的政策风险。首先，对轨道交通服务是否可纳入政府购买服务采购目录“其他政府委托的交通运输服务”的范畴需进行论证。其次，能否采用竞争性磋商或单一来源等方式确定市铁投集团作为服务商需进行合规性界定。第三，市铁投集团以购买服务合同项下的各种权益作为质押进行融资易被认定为政府债务，还需进行深入论证。

3.本土企业主导权方面

从本土企业主导权方面来看，政府购买服务较PPP模式的优势较为明显。政府购买服务模式为国资企业100%控股，可做大坐实本土企业，有利于线网互联互通和资源共享、降低运营成本和税负，同时政府管控力度强，有利于项目质量、工期、造价和安全等方面的控制。而PPP模式的股权结构复杂，社会资本占51%进行控股，本土企业话语权较少，不利于线网网络化运营管理，运营成本和税负也较高，且社会资本主导工程建设管理，可不需招标取得部分工程建设或采购权，政府管控较难，不利于项目管理和降低造价。

4.适应性分析

通过深入比较分析，两种投融资模式在资金需求、政策风险和本土企业主导权等方面互有优劣，投融资模式的选择与城市的财政能力、本土企业的发展状况等因素息息相关。

（1）政府购买服务模式适应性

政府购买服务模式适应于满足以下条件的线路：

①本土拥有实力较强的轨道交通建设管理和运营企业，可独立承担轨道交通的建设和运营服务。

②近期政府财政状况良好，财政承受能力可满足建设期资本金和运营初期还本付息的资金需求。

③线路开工时间紧迫。

（2）PPP模式适应性

PPP模式适应于满足以下条件的线路：

①本土轨道交通企业实力薄弱，无法独立承担轨道交通的建设和运营服务，需引入经验丰富的社会企业帮助本土企业发展。

②近期财政承受能力难以满足较高的建设期资本金和运营初期还本付息的资金需求。

③有充足的前期准备时间，可供政府与社会资本进行谈判。

五、结语

综上所述，在严控地方政府债务的政策背景下，政府购买服务与PPP均是城市轨道交通较理想的投融资模式，但也均存在一定的局限性和适应性，各地政府应根据自身的财政状况、轨道企业的实力等因素合理选取相适应的投融资模式。

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作者简介：

王小龙（1984—），男，山东潍坊人，硕士研究生，工程师，研究方向：轨道交通规划。