由新安全理念开启的地区合作实践

许涛

20年前的1996年4月26日，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国通过平等协商，在上海共同签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》（以下简称“信任协定”），并于次年4月24日签定《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》（以下简称“裁军协定”）。这两个重要文件的签署，不仅结束了中苏边境地区遗留下来的危险状态，而且开启了对欧亚地区产生深刻影响的“上海进程”。在地区及世界政治形势已发生重大变化的今天，总结这一至今仍充满生机的地区合作进程，对促进上海合作组织健康发展和继续维护地区稳定具有积极意义。

黑龙江省虎林市珍宝岛，地处亚寒带针叶林气候，夏季平均气温22℃。特殊的地理位置和气候条件，使这座仅有0.7平方公里的小岛成为夏季游客云集的旅游胜地。但是，经历过上世纪六七十年代的中国人由这个地名联想起来的，恐怕首先是发生在1969年的那场中苏武装冲突和弥漫全国的“反修、防修、备战、备荒”气氛。新疆塔城地区裕民县巴尔鲁克山上的边防哨所，因一首军旅歌曲《小白杨》闻名全中国。也是在1969年，一场武装冲突就发生在哨所前布尔干河河床里。年轻的中国边防战士用生命维护了国家的尊严。至今受到来自全国各地人们的瞻仰。这两起分别发生在中苏边境地区东段和西段的流血事件，成为当时中苏关系的缩影。尽管双方几经外交斡旋而脱离战争一触即发的危险，但意识形态对抗和军事力量对峙却伴随着边境谈判的唇枪舌剑持续了20多年。

1991年，苏联解体。中国与原苏联的“法定继承人”——俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国，是继续强化这样一种对抗关系，还是摆脱这种紧张关系的束缚，建立一种对彼此有利的新型关系，这是一个既重大又紧迫的抉择。解体的超级大国继承者们第一担心的，是力量对比发生了重大变化后的“历史清算”。虽然彼此都明白，减少宿敌和化解历史恩怨是最佳选择，但实际操作起来却有着诸多法律、观念和政治上的障碍。如“珍宝岛事件”后，苏联在中苏边境地区原12个机械化步兵师基础上，又增加了陆军55个师，空军、防空军24个师，海军13万人。加上在蒙古国的苏联驻军，中国的北方边境真可称得上面临着陈兵百万的军事压力。当然，中国方面也在上世纪七八十年代建立了防范苏联发动突然袭击的全面防御体系，并进行了“全民皆兵”的战略动员。当把对方视为最危险敌人的中苏双方将军事对抗的准备一再升级至临界水平时，对抗的一方主体却突然消失了。持续多年的谈判主体发生了变化，化解边境紧张状态的努力是否继续下去？如何继续下去？这是摆在中国及与中国有共同边境的原苏联国家面前最直接的问题。

1991年12月，中国外交部发言人明确表示，中国政府愿意继续履行与原苏联政府签署的各项条约、协定和有关文件所规定的义务，并希望原苏联的各有关共和国在独立后仍能履行此前苏联政府与中国政府签署的各项条约与协定。1993年2月，中国与俄、哈、吉、塔以“五国两方”的特殊谈判阵容举行了苏联解体后的第一次会谈，双方在尊重和继承中苏时期边境谈判成果这一点上达成了一致意见。在此基础上，1995年中、俄、哈、吉、塔五国草签了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》。1996年4月，五国元首在上海共同正式签署了该协定。一年后的1997年4月，五国元首再次聚会莫斯科，签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》。两个协定不仅结束了冷战时期延续下来的军事对峙状态，使中国东部、北部、西部7000多公里边境上的紧张状态得到缓解，而且推出了一种结束军事对抗和化解冷战遗产的非破坏性模式，开创了在不同政治制度、不同意识形态、不同文化传统国家间依靠建立高度政治互信解决共同关注问题的先例，并由此提出了一种新型的地区安全构建思路，也就是后来逐渐清晰化、系统化、机制化的“新安全观”。这是对传统意义上将自身安全建立在对别国和世界构成威胁前提下的旧式安全观的质疑，是对片面安全观和结盟安全观的批判，这一思路为冷战结束后的国际秩序重建產生了深刻影响。

上述两个协定签署后，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫热情邀请其他四国领导人于1998年到阿拉木图继续商讨共同关心的话题。这一倡议马上得到各方积极响应，上海、莫斯科之后由阿拉木图的接力使五国元首会晤向机制化论坛过渡迈出了关键性的一步。阿拉木图会晤成为“上海进程”持续推进下去的重要节点，在上海和莫斯科两个协定建立的政治和法律基础上将五国互利合作推向更广泛的领域。而且从此在共同签署的文件行文中，将“双方”改为“各方”。随后在1999年和2000年，五国元首会晤分别在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克和塔吉克斯坦首都杜尚别举行。其间，中亚地区另一个大国乌兹别克斯坦以观察员身份加入了这个逐渐机制化的地区性多边对话平台。1998年的阿拉木图会晤看似一个偶然性的契机，其实背后体现出各国加强对话、沟通、协作的强烈愿望。

2001年初，乌兹别克斯坦正式向中国和俄罗斯提出加入“上海五国”论坛的要求。这意味着“上海五国”当时的法律基础和组织形式已经不能满足中亚地区日益增长的区域性合作要求。同时，欧亚地区形势的发展进入了冷战后各种矛盾集中释放的时期，经济发展困境、极端主义抬头、“人道主义干预”等内外因素威胁着地区各国的稳定。在“上海五国”论坛基础上建立一个能够在更广泛领域中协调地区合作的制度性安排，成为呼之欲出的方案。6月，“上海五国”论坛在上海举行最后一次会晤，并宣告了这一地区对话平台使命的结束。同时，仍然以这个东方都市为起点，宣告了另一个新型的地区性国际合作组织——上海合作组织的诞生。上海合作组织的成立，开创了“上海进程”的新阶段。这一结果既可以理解为对“上海五国”建立在成功化解冷战“负遗产”前提下互利双赢理念的肯定，也可以视为在原有松散论坛基础上探索新型安全合作模式的升级。

从“上海五国”时开始的地区性对话与协作平台，到上海合作组织正式成立后的“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”组织精神和逐步健全的合作机制，使这个年轻的国际组织具有了不同于旧式国际组织的政治基础和关系原则，并形成了一个覆盖广大欧亚地区的开放性合作组织。六个成员国的国土面积占欧亚大陆面积的3/5;六国人口达到15.1亿之多，占世界总人口的1/4。在这样广袤的地域上生活着近200多个民族，使用着上百种语言，信仰着不同的宗教。在如此巨大差异性的广大地域内，建立起包括政治、安全、经济、司法、文化、教育等诸多领域的交流与合作机制，15年的历史不断检验和证明着这个新型国际组织存在与发展的建设性意义。

“上海进程”虽然已走过20年，但毕竟属于当代国际政治中的新生事物，成立15年的上海合作组织也仍是一个年轻的国际组织。而且，上海合作组织是建立在新型国家关系上的机制化合作平台。“上海精神”体现的平等和包容，将成员国所在地区不同的民族文化传统、社会意识形态、国家发展模式等多元化地缘政治元素聚集在一起，通过对话、协商、合作，形成维护地区稳定和促进共同发展的正能量。这既是一个对当今国际政治具有重大创新意义的工程，也是一个充满矛盾和挑战的探索过程。欧亚地区在冷战结束后表现出的地缘政治多元性，自然也在上海合作组织成员国之间利益的差异性方面有所反映。因此还注定了上海合作组织必须以一种不同于以往国际组织的合作精神和组织原则来确立组织内部关系，尽管在这种平等关系基础上形成的机制特点长期受到质疑甚至诟病。

在当前的发展阶段中，上海合作组织由于上述结构性矛盾而面临着几个最现实的问题。一是所谓“执行力”和“行动力”的问题。由于上海合作组织特殊的内部关系，因成员国间利益差异所导致的认识和立场相左属于常态。这样就构成了一种组织程序中难以突破的困境，特定成员国希望形成集体立场和行动的建议往往在多边场合久拖不决。而照搬其他国际组织的成例，建立高于成员国主权的强制性执行机构和威权制度，以求形成统一意志和共同行动，却不符合“上海精神”在地区合作中的基本体现，也有悖于作为冷战后新型国际组织的宗旨。在当前现实的发展阶段中，急于构建所谓“执行力”和“行动力”，对上海合作组织的发展是有害的，因为“上海精神”中平等协商、协商一致原则一旦遭到破坏，将直接导致上海合作组织内部凝聚力和生命力的丧失。

二是吸收新成员国的问题。上海合作组织的开放性和包容性决定了扩大成员队伍是必经的过程。而且，从组织发展的长远视角看，这一过程有利于在多元性基础上增强合作发展动力。同时，由于成员国之间存在的利益差异，吸收新成员的过程又不可避免地成为增加利益份額和扩大话语权的过程。为了保障上海合作组织性质不发生退化和新老成员的权利公平，新成员国完成必要的政治和法律程序十分重要。如对“上海精神”的政治认同、承认《上海合作组织宪章》、补签《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》等。显然，这将是一个复杂的过程，但又是一个必须的步骤。

三是“丝绸之路经济带”与欧亚经济联盟在上海合作组织内的对接问题。中国领导人于2013年提出构建“丝绸之路经济带”的倡议，引起包括上海合作组织成员国在内的欧亚各国的强烈反响。同时，俄罗斯总统普京倡导的欧亚经济联盟也正在欧亚地区进入实质性阶段。2015年5月，中俄领导人在莫斯科签署了《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，强调“双方将秉持透明、相互尊重、平等、各种一体化机制相互补充、向亚洲和欧洲各有关方开放等原则，通过双边和多边机制，特别是上海合作组织平台开展合作”。上海合作组织两个重要成员国倡导和发起的区域合作方案，必然在欧亚地区产生深刻影响。上海合作组织成员国均为未来“丝绸之路经济带”的受益者，而且其中有些同时也是欧亚经济联盟的成员。对于它们而言，不仅没有理由将二者对立，而且扮演好双重角色更有利于本国繁荣与地区发展。为地区发展提供更多公共产品和选项，这本身也是“上海精神”在当今的多元化体现。

2012年6月，北京迎接上海合作组织峰会的召开。

2015年9月，上海社会科学院主办的“第十二届中亚与上海合作组织国际学术研讨会”在上海政法大学召开。在开幕式上，前任中国驻上海合作组织秘书处副秘书长高玉生大使对这个组织的前景做出乐观预测，并指出其健康发展必须恪守的几条原则：第一，上海合作组织必须继续坚持“不结盟、不对抗、不针对第三国”的原则。这是上海合作组织对世界的宣言和承诺，是以一种全新的形象立足于国际社会的自我约束，是合作求安全、集体促发展的底线。第二，上海合作组织必须继续坚持“互信互利、平等协商”和“协商一致”的原则。这是上海合作组织内部关系的基本准则，是维护组织凝聚力和向心力的源泉，是上海合作组织发展到今天仍保持活力的重要条件。第三，上海合作组织必须继续坚持不干涉成员国内政的原则。这是上述两项原则基础上的逻辑延伸，上海合作组织以维护成员国所在地区的安全和促进社会经济发展为己任，但又充分尊重各成员国选择的政治制度、社会形态和经济模式。这三条原则经历了15年多变的地区及世界形势的检验，经受住了一系列重大事件的冲击。当世界和地区又进入一个复杂多变的发展节点时，回顾“上海进程”走过的路径有着特殊意义。

（作者为中国现代国际关系研究院俄罗斯所研究员）