我国失地农民权益保障问题研究

张美佳

摘 要：随着中国经济发展对土地需求量的增加，失地农民数量逐年增加。大量农民因为失地而失业，生活失去保障，由此所导致的拒征、上访、甚至流血冲突等群体事件时有发生。要想既维护失地农民权益，又促进经济社会和谐发展，必须立足我国失地农民的现状，改革完善土地征收法律制度，完善征收程序，完善社会及法律保障，增加司法救济。

关键词：失地农民；权益；社会保障；司法监督

“失地农民”主要指在我国城市化发展过程中由于城镇发展需要，逐步失去包括林地、耕地以及居住地等土地的农民。“失地农民”表面失去的是赖以生存的土地，实际上是丧失了与土地相联系的一切权利。

一、失地农民的总体现状

（一）失地现状

据有关部门统计，目前全国累计的失地农民人数已达1.12亿，而且每年还要新增250万～300万人。据专家预测，到2030年我国人口高峰到来时，耕地要减少到18亿亩左右，人均耕地仅有1亩多，农民失地形势严峻。

（二）失地农民状况

（1）失地农民的生活问题。土地的失去，导致土地对农民的经济保障作用完全丧失。一次性获得的补偿费仅能维持几年的最低生活开支，失地农民的长远生计问题没有得到解决。

（2）失地农民的就业问题。大多数农民文化素质和劳动技能普遍很低，离开土地后，他们缺乏一项谋生的技能，在激烈的就业竞争中明显处于劣势。

（3）失地农民的养老和健康问题。我国农村养老保险制度并不完善，养老仍然主要靠子女，失地后养老问题更加堪忧。失地以后经济紧张，农民也更病不起。

二、失地农民问题产生的原因

（一）征地过程制度缺陷

（1）利用政府权力征地的范围过宽，征地费的分配过程不够民主。除了社会公益性用地，现在几乎任何用地，政府都动用了征地权。在财政普遍吃紧的情况下地方政府为了寻找能迅速增加财政收入的方式均不约而同地从农民手中征来土地，然后再转给经销商。政府向开发商征收的补偿费往往低估了土地的实际价值，而有些政府官员也大肆从中收取“回扣”，以便在给被征地农民生活保障上偷工减料。

（2）现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。除了《六十条》对此有界定外，《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包”。这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，他就相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在征地时剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

（二）征地补偿制度上的缺陷

（1）土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6～10倍；安置补助费为该土地被征用前3年平均年产值的4～6倍[1]。这种测算办法对农民来说很不合理。土地征用单位在实施征地过程中没有或较少顾及到现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。

（2）与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度在市场经济条件下显得不够合理。第一，农民在进行社会生产的过程当中，必须按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地，在被征收时却被赋予了极低的价格。

三、关于保障农民权益的对策及法律建议

（一）设计合理的补偿机制

（1）改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。按照我国的法律规定，征地补偿费明显偏低，没有考虑到土地的潜在收益和利用价值，这在市场经济下，显然是不符合经济规律的。为了切实保护农民权益，征地补偿应该以土地的市场价值为依据，考虑到土地的实用价值和潜在的价值。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。

（2）建立和完善农用地分等定级和农地价格评估体系。综合考虑自然条件、区位条件、环境条件等，对农用地进行分等定级；结合农用地等级，制定农用地价格评估办法。以农用地分等定级和农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准；参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准；参照城乡劳动力工资水平和养老、医疗、失业等社会保障，确定就业安置补偿标准。

（二）建立普惠的社会及法律保障机制

从长远看，农民失地后，建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗等问题，才是保障失地农民权益的治本之策。

（1）为失地农民建立最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。政府可从土地增值收益和财政预算中，安排一定资金，对符合一定年龄、土地不足以维持生活或丧失劳动能力的失地农民，在一定范围内实施最低生活保障。

（2）建立多元化医疗保险法律制度。各地应当根据当地情况，通过立法简历多形式、多层次医疗保障法律制度。有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。

（3）建立和完善养老保险法律制度。虽然我国已经实行失地农民养老保险制度，但是养老保险金额过低，不能真正满足养老问题。通过立法，建立由国家，征地单位，个人三方出资所组成的养老保险基金，用于解决失地农民的养老问题。并在基金管理方面加强立法，保障养老保险基金的安全。

（三）为失地农民提供司法救济

失地农民与进城农民工、城镇下岗工人、城镇贫民同属于社会弱体，他们地位低下，经济能力有限，在征地过程和其它社会活动中，当他们的合法权益受到侵犯时，由于缺乏相应的法律知识和没有足够能力支付因寻求行政救济所需要的成本，宪法规定的“法律面前人人平等”的原则在他们身上也无法体现。因此，要为失地农民提供多种方式的法律援助，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。

参考文献：

[1]覃有土，韩桂君.略论对弱势群体的法律保护[J]法学评论，2004（1）.61—62.