空巢农户背景下住房保障体系建设中的政府扶持研究



空巢农户背景下住房保障体系建设中的政府扶持研究

摘要：本文通过对住房保障建设方面的政府责任的分析，重点与空巢农户为基本契合点，在此背景下，结合我国目前国内的住房现状以及存在的问题，并提出了一些具体的建设性意见。

关键词：空巢农户；住房保障；政府扶持；住房现状；建设性意见

1　引言

“空巢”是指蜜蜂离开蜂窝后所留下的空空蜂巢，现在则多用来形象、生动地描述那些子女不在老人身边的家庭。据了解在中国的一些城市，这一现象现已十分普遍。空巢老人按照老人所在的区域可以划分为城市空巢老人和农村空巢老人；其实在空巢老人之外，还有一类特别的群体，他们和空巢老人十分类似，却又有着一定的差别，这样的一类人我们将他们定义为空巢农户。

空巢农户是一个仅存在于农村的一类群体。它既不同于城市空巢老人，也和农村空巢老人有着本质区别。为了更好的研究他们，首先，我们应该明确一个概念农户。农户可以分为传统农户、混合农户和现代农户三类。其中传统农户是指在生产力低下、物质资源匮乏的条件下，通过牲畜或人工操作进行生产活动的一类人。混合农户包括纯农户、农业兼业户和非农业兼业户。纯农户主要依靠农业收入，倾向于研究农业新技术和新品种。农业兼业户收入依旧大多来源于农业，不同点是他们将更多的精力和时间投入到土地研究中。而非农兼业户的收入则来源于非农收入，农业和土地不是其考虑的重点，外出打工、兴办工厂均是其突出特点。现代农户是一群有文化、有道德、懂技术、会谋划的新型技能型农民，他们突破旧时的观点，大胆创新，合理的将新技术运用至现代农业生产中，促进农业进一步发展。根据公民生存特征及生命周期等特点，笔者采用如下定义：农户是指户口在农村并且依靠农业生产劳动来获得收益的人家。

笔者认为，空巢农户是指年龄在45岁以上无子嗣或子女不在身边的仍然可以继续从事农业生产活动的一类群体的统称。其特征主要包括：一是子女不在身边或在身边无法照顾自己；二是生活在农村且依靠劳动来获取收益；三是年龄跨越范围更加广泛。

2　关于住房保障与政府责任定义的划分

2.1住房保障。住房是人类生存和发展最基本的物质条件，对于住房保障的含义，学术界至今还未形成统一的界定。行政学家认为是一个国家或地区对于居民正常的居住条件所设立的一种外部系统的保障体系，目的是为了更好的改善当地民众的生活条件，促进生活水平的大力提升。社会学家从社会大的角度出发，认为一切保障形式都应严格的掌控在社会之下，如果说住房保障是为了实现居民的正常生活所需的话，那么社会就是保障千万个家庭住房保障正常运作的大的运行机构。本文采用如下定义：“住房保障是指一个国家或地区的政府和社会为解决低收入家庭的基本居住需要而釆取的一系列特殊政策，包括供给、分配、补贴协调机制要素的总称”。从中可以看出，首先政府是住房保障工作的必然责任主体，这是由住房权的基本人权地位所决定的，政府机构对于住房赋有完全的责任和义务，确保其能够更好更快地运行政府机制。其次，政策实施住房保障的过程本质上是一个再分配的过程，目的就是要满足中低收入家庭的基本住房需要，从而实现社会公平，在社会的大背景下，通过利益的再分配，尽可能的满足大多数人的需求，构建和谐稳定健康的社会共生化一体网络。

2.2政府责任。学者们对于政府责任在不同领域的内涵争论和研究从未停止过。行政法学者在政府责任方面更多的是注重政府所承担的否定性法律后果。公共行政方面的学者认为政府责任是行政机关及其公职人员根据法律法规所应承担的义务及其因违反法律法规所应承担的法律责任。从广义的政府责任可以看出政府责任从其内容上包括两个方面，一是政府对其违法行为承担否定性的法律后果，任何人不能凌驾于法律之上从事一切非法行为，权利与义务的责任应该重点加以明确；二是政府应依法履行其职责，政府责任含义的这方面内容需要依托相应的责任形式予以体现，以责任意识为导向，将政府的职责以法律的形式明确并延续下去。

3　住房保障政府责任的理论基础

3.1社会契约理论。法国著名思想家卢梭在1972年出版的《社会契约论》一书中首次提出了“天赋人权和主权在民的思想”。他认为“因为有了人民的自由才带来了国家的自由，它是一种社会和个人相互作用所带来的后果，这种表现形式强调通过各种外部综合性的力量来保护每个个体的自身安全以及个人资产—这是社会契约论重点需要关注的问题。而政府的职责不仅是用来确保统治者与被统治者之间能够相互影响，共系命运，同时也用来把控法律的执行，兼具保持社会稳定、人民自由的作用。”政府职责一方面是保证公民与主权者能够相互适应，互利共生，另一方面是掌管法律的执行并维持社会和政治的自由，以自由为根本原则与出发点。根据他的观点，国家是公民协商缔结社会契约的产物，目的是保障公民的基本权利并为其提供服务。而政府则是实现社会契约的媒介，即政府在提供社会服务，保障契约缔结者利益上负有不可推卸的责任。

3.2人权理论。人权是每个人所应享有的基本权利，主要包括生存权、政治权、尊严权、以及经济文化发展权等。纵观历史，人权的提出来源于资产阶级革命，他们普遍认为人权是人的自然权。再后来由于经济的快速发展，人权理论也得到了进一步的发展，正是在此基础上，住房权才得以出现、发展并壮大，关于其基本人权地位也通过费罗公约得以确定。而欧美发达国家为了保障居民的生存发展权，以高税收为基础建立了国家社会保障制度。我国也于1997年签署了该国际条约，这也就表明我国在住房保障方面正式承诺承担其所应承担的责任和义务。

3.3福利国家理论。1941年威廉坦普尔首次提出了“福利国家”概念，他认为国家的兴旺发达与否一定程度上以福利的普及范围、普及力度紧密相关，并提出了“福利不应属于某一个人而属于全人类”的观点。随后，经济学家威廉贝弗里奇在其向英国政府提交的报告中认为“社会保障是对收入达到最低标准的保障，国家所组织的社会保险、社会救济的目的在于保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入。社会保障由政府统一管理是建立社会保障制度的基本原则之一，政府通过国民收入再分配组织实施各种社会保障措施。福利国家的公民不论性别、种族、职业均应获得社会保障以预防社会风险。贝弗里奇的这一“全民福利”从另一个角度看，国家所应承担的社会保障责任是无可厚非的。

4　住房保障政府责任的内容

4.1法律保障责任。我国住房制度改革从上世纪八十年代实施以来己取得了一定的成绩，但仍需看到我国的住房保障工作仍然任重而道远。其主要原因在于国家一直未出台相关的法律对住房保障加以支持，住房权作为基本人权，住房法关系到社会成员的基本人权是否得到实现和获得切实保护，直接决定着一个人的生存和生活质量以及社会的安全和稳定。这些都是影响住房保障系统能否有效的继续运作的重要保障，住房问题是现代社会发展的产物，解决住房问题也要依靠社会的发展创造条件，当然最重要的是社会条件和经济条件。

4.2财政支撑责任。政府作为住房保障的责任主体，在财政方面的投入是必不可少的。中低收入家庭之所以买不起市场中流通的商品房，关键就在于钱的问题。纵观各国，政府在住房保障上的财政投入是住房保障整体资金需求的主要来源。在欧洲，社会保障支出在财政总支出中占据了相当的比例，而住房保障作为社会保障的重要组成部分，其在社会保障支出中也同样占据了较大比例。住房保障体系庞大，没有充足的资金投入，住房保障工作就无从谈起。

4.3住房监管责任。每一项制度的运行都需要一定的监管体系进行监管，住房保障同样也不例外。国家为了落实住房保障工作而制定的一系列住房保障法律法规政策，需要各级政府的贯彻和落实到位。如果得不到有效的落实，国家的住房保障政策只是一句口号。所以住房保障的有效实施离不开必要的监督体系，政府作为权力机关，其对住房保障的监管是最直接同时也是最有效的。政府应在住房保障规划阶段、具体实施阶段、后期管理阶段进行全方位的监管，这样不仅保证住房保障法律法规政策的落实，而且使住房保障体系整体良好运行。

5　我国住房保障政府责任承担现状及存在问题

5.1现状。最近几年，我国各地商品用房的价格持续上涨，尤其是在一些大中型城市更是如此，中低收入家庭购房压力陡然增大，已经是目前亟待解决的社会问题之一。即便中央部门出台了调控政策，但依旧不能解决中低收入家庭的购房问题。国家出台了一系列的文件为住房保障的法制建设奠定了良好的的基础。财政资金方面，国家要求各级政府增大廉价房的预算，可以将土地的资金转入到廉价房的建设中去。地市级政府加大了财政投入力度，但效果不明显，经过几年的努力，虽然住房保障制度不断得到改进，但政策、制度的不足以及住房稀缺使得住房保障工作还有很长的一段路要走。

5.2存在的问题

5.2.1健全的住房保障法律体系尚未建立。1987年以来，中央出台了很多关于住房保障方面的办法和意见，在住房购买和租赁方面为贫困收入家庭提供了基本的保障。目前，我国政府还没有将住房保障法强制执行，健全的住房保障法律体系尚未建立。特别是地方政府为了维护自身的利益，在政策的执行和运用上存在很多不足。

5.2.2政府财政投入不足，融资难。住房保障既然是房屋的保障，就需要充足的资金投入。政府是责任的核心主体必然要保证资金的高效流通。资金来源方式主要有两种，一方面来源于政府，政府作为独立方自筹或作为第三方协助筹集；另一方面来自国库的以前储备，这主要依据于国家的整体实力的强弱。在金融对策研究方面，目前并没有详尽的具体的方案出台，问题主要体现在以下两个层面，首先我国真正的住房政策还没有普及，体系还不鲜明。其次，关于住房法律保障体系尚未建立，可以参考和借鉴的只有住房公积金制度，还没有一套行之有效的能正常运作的体系。

5.2.3管理机构设置不健全，监督不力。住房和城乡建设部是代表我国住房管理的专门机构，成立了管理住房和建设的相关部门，是促进住房保障系统完善的重要举措，但是地方上虽有了各自的住房管理机构，实质上并没有脱离中央的母系统，无法独立自主的处理问题。另外在监督管理方面，还没有形成一套系统的行之有效管理的方式，为求自身发生而不惜损害他人利益的情况时有发生。

参考文献

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330045江西农业大学人文与公共管理学院

姚兴安

330045江西农业大学经济管理学院高春月

330045江西农业大学政治学院安菲

330045江西农业大学经济管理学院邓娟

330045江西农业大学国土学院邝佛缘

基金项目：国家自然科学基金课题“空巢农户的农业科技吸纳行为与政府扶持机制研究”（71263026）