昆明市城中村改造问题分析

刘梦希

摘 要：随着我国工业化与城镇化的快速推进，城镇化率年年攀升，在可喜成绩的背后却是以土地快速城镇化为显著特点的粗放式发展。这必然导致城市向外扩张，农村被迫退后紧缩，空间形态即表现为城中村。目前，亟需确保城中村的不断改善，以影响最小的方式将其整合到城市结构中。本文对昆明市城中村改造的全过程进行详细分析，对比利弊关系，以期为探索经济新常态下打造宜居昆明提供参考意见。

关键词：城中村；改造；昆明

城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有的管理体制在一定时期内，对保障农民土地，稳定粮食生产，促进社会发展起到积极作用。但是，随着城市地盘逐渐扩大，靠近城市边缘的农村或城郊地区的土地不断被吞并。本文选取在城中村改造中具有代表意义的西部城市昆明为例，分析昆明市进行城中村改造过程中的实践与探索，对比利弊，总结城中村改造的成败对于创建宜居城市的影响。

一、城中村概念

广义的城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区；狭义的城中村是农村村落在城市化进程中，由于全部或者大部分耕地被征用，农民转为居民后仍然在原村落居住而演变成的居民区[1]。

本位将以狭义的城中村作为研究对象。由于城乡土地二元化，城市政府将围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，而绕开了部分拆迁个补偿等问题相对比较棘手的宅基地等，为日后城中村的形成埋下了“伏笔”[2]。

二、城中村的类型

第一，常见的城中村分类方法主要有两大类型，一类是定性分类法：首先确定划分的标准，预设种类特征，再将城中村根据这些标准对号入座，对城中村可以有宏观的把握。另一类是定量分析法：例如张建明应用因子分析和聚类法，从综合特征方面揭示了城中村之间的差异性特征[3]。

第二，昆明城中村的类型。昆明在城中村改造过程中，是具有代表性的城市之一。从2008年起昆明市开始大力推进全市主城区范围内的城中村改造，这势必会让整个城市空间景观大有改善，使昆明在空间形态上从“村城”到“春城”质的飞跃。

图1 2008年昆明市主城区城中村分布情况[4]

根据定性分类方法，以是否还留有农用地的多少作为划分标准，昆明市主城区城中村可分为三类：一类有较多农用地的城中村约占5%；二类有少量农用地的城中村约占15%；三类没有农用地的城中村约占80%。

三、城中村改造模式

在各大具有典型代表性的城中村改造城市中，没有统一的模板来照搬，各个城市改造有各个城市的特点。总体上来看，城中村改造模式有四种主要模式。

（一）四种典型改造模式比较分析

从以前城中村改造经验分析，四种改造模式占主导类型。一类是政府主导型，在主导城中村改造过程中能够更多从全盘考虑且执行能力强。但是大多数政府无力承担城中村改造过程中的巨额拆迁补偿费及建设改造费用。二类是村集体主导型，村集体经济是村民自己集资创办的股份制公司或者合作社，与村民利益切身相关，村民主人翁意识强，改造阻力小。但是大部分村集体组织缺乏专业知识和经验，难以承担城中村改造重任。三类是开发商主导型，开发商资金雄厚，解决了前两种改造模式中资金缺乏的最大瓶颈。然而，开发商作为商人，利润是最重要的，难免会损害村民利益。双方在为利益博弈的过程中，如若没有一方让步，我们所说的“钉子户”便形成了，给改造工作带来不小的阻力。四类是政府引导、开发商投资、村民参与的协同配合模式。这种模式借鉴以上三种模式的优点而建立，政府是政策的制定者和监督者，只是起到引导作用，并不直接介入改造工作。开发商是城中村改造项目的具体实施者，如何提高自身技术、知识、管理水平以及如何向政府争取税费及其他政府方面的优惠扶持力度带来了更高的挑战。村民可通过村民代表大会充分发表自己对改造的建议，参与到改造的全过程。这样在制定拆迁补偿方案之前就充分考虑到诉求，势必会在改造过程中减少阻力。

（二）昆明市改造模式分析

随着城市化进程的加剧，土地成为了稀缺资源，对土地的占用也逐渐从以往的粗放型到集约型。城中村土地最初被占用时，则根据土地转移的比例转换一定比例的村民为城市居民，其中村民转换为城市居民比例的最终决定权在村委会。虽说村民转变为居民后，应有的居民待遇还欠缺，但在一定程度上为后期的城中村改造创造了有利条件。

昆明市在城中村改造过程中，也没有一个能治百病的万能药方，在摸索中前进，在前进中探索。根据不同地块的现状以及规划后要达到的效果采取不同模式。例如草海片区采取的模式就是政府主导型，改造后需投入大量公共设施建设，主要功能以城市休闲为主。

昆明市主城区大部分的城中村改造采取的是引入开发商投资的商业PPP模式，但是又与传统的合作模式有所不同，为了缓解改造过程中开发商直接面对村民谈判拆迁补偿协议的诸多矛盾，加入拆迁公司专门负责与村民进行拆迁补偿协议的签定，督促已签定协议的村民腾空房屋，直至整个被改造的城中村地块内所有住户签定协议、腾空房屋最后地上建构筑物拆除完毕，交由开发商进行土地收储工作。在这种商业模式下，引入拆迁公司参与城中村改造，首先可以缓和开发商直接与村民谈判时的矛盾的激化，起到回旋的作用，降低钉子户产生的概率。其次拆迁公司由有经验的专业拆迁人员组成，熟悉拆迁行业，可缩短拆迁时间成本。最后由于政府、开发商、拆迁公司将在中标后签定三方协议，在权利的博弈过程中，形成“三足鼎立”的局面。三方的权利相互制约平衡，在一定程度上抑制腐败、逾越规划红线、政策的发生。但也存在着多方行动效率不高等不足之处。

四、结论

城中村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及城乡二元体制、快速城镇化无序推进等诸多问题，到目前为止没有一个万能的模板可以完成所有类型的城中村改造，当然以后也不可能形成一个万能的模板。改造模式随着社会经济的发展而改进和创新。在城中村改造过程中，平衡对方利益与诉求是关键所在，因此昆明市引入拆迁公司参与城中村改造，是一种大胆的尝试与创新，有可取之处也有不足。（作者单位：云南师范大学）

参考文献：

[1] 于严青.城市现代化进程中城中村改造问题探讨[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013，05：57-58+61

[2] 贾生华，郑文娟，田传浩.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划，2011，05：62-68.

[3] 张建明，广州城中村研究[M].广州：广东人民出版社，2003，1-5，188-191，177，188，307-312